ТЕМА 17. Основы административного права

Понятие и система административного права. Особенности административно-правовых отношений. Система органов исполнительной власти. Основные принципы государственного управления. Административное принуждение. Меры административного пресечения. Меры административно-процессуального обеспечения

Административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Административное право, занимая определённое место в правовой системе Российской Федерации, имеет и свою внутреннюю структуру или систему административного права. Традиционно административное право подразделяется на две части: общую и особенную. Общая часть раскрывает сущность и характеристику основных институтов административного права: понятие административного права, субъекты административного права, административно-правовые формы и методы, административная ответственность.

В особенной части административного права дается юридический анализ конкретных и разнообразных проявлений административно-правового регулирования в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Нормы административного права в первую очередь регулируют деятельность органов исполнительной власти, которые образуют систему. Под системой органов исполнительной власти понимаются их совокупность и порядок взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций. Своеобразие разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно связан с принципом федерализма. Централизация обусловлена наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В общегосударственном масштабе высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Федерации.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен (ны) осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов Российской Федерации.

Структура органов исполнительной власти РФ определяется Указом Президента Российской Федерации. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724. Высшим исполнительным органом РФ является Правительство РФ, в состав которого входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.

Структура органов исполнительной власти РФ согласно Указу включает федеральные министерства, федеральные службы и агентства. Структура предусматривает не только перечень федеральных органов исполнительной власти, а также порядок управления и руководства ими. Так, деятельностью Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы безопасности РФ и др. руководит непосредственно Президент РФ. Правительство Российской Федерации руководит деятельностью М инистерств здравоохранения и социального развития РФ, культуры РФ, образования и науки РФ, финансов РФ, природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной таможенной службы, Федерального космического агентства и других органов.

Структура органов исполнительной власти субъектов РФ определяется главой исполнительной власти субъектов РФ.

Государственное управление – форма практической реализации исполнительной власти. Под государственно-управленческой деятельностью следует понимать функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления – субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти». Так, действующее законодательство Российской Федерации, наряду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах», о «государственных органах управления» и т.п.

Современные процессы в общественной и политической жизни свидетельствуют об уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях разгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтов частной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки, защиты, но и регуляции.

В настоящее время центральное место в государственно-управленческой деятельности занимают:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника и т.п.);

в) управление организациями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов народного хозяйства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью управляемых сфер.

Одним из принципов государственного регулирования выступает административное принуждение – особый вид государственного принуждения, применяемый уполномоченными органами и должностными лицами в целях охраны общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти и выражающийся в государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера.

В зависимости от целей, оснований и порядка применения меры административного принуждения могут быть объединены в четыре группы:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административной ответственности;

4) меры административно-процессуального обеспечения.

Административно-предупредительные меры. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действиями человека, – это могут быть наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п. Примером предупредительных мер могут служить установление режима комендантского часа, карантинных зон, зон проведения контртеррористических операций, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и др.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Меры административного пресечения. Интересы защиты охраняемых общественных отношений требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения противоправных действий. Такими мерами являются, например, административное задержание, отстранение от управления транспортным средством, временный запрет деятельности и др.

Суть подобных мер, несмотря на их многообразие, состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленный порядок.

Меры административной ответственности – административные наказания, установленные за совершение административных проступков (см. административные наказания).

Меры административно-процессуального обеспечения. Рассмотренные выше и некоторые другие меры административного пресечения нередко одновременно выполняют функции процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это меры двойного назначения: и административного пресечения, и административно-процессуального обеспечения. Мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении являются:

1) Доставление – это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, в служебное помещение госоргана или в помещение органа местного самоуправления. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании.

2) Административное задержание – т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные законодательством. Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания.

Срок административного задержания не должен превышать три часа.

3) Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, то есть обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляются в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения.

Личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола.

Досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ручной клади, багажа, орудий охоты и рыболовства, добытой продукции и иных предметов), осуществляется уполномоченными на то должностными лицами в присутствии двух понятых.

О личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании.

4) Досмотр транспортного средства любого вида, то есть обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения.

Досмотр транспортного средства осуществляется в присутствии лица, во владении которого оно находится. В случаях, не терпящих отлагательства, досмотр транспортного средства может быть осуществлен в отсутствие указанного лица. О досмотре транспортного средства составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании.

5) Изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, осуществляется также в целях обеспечения производства по делу.

6) Отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида – лицо, которое управляет транспортным средством соответствующего вида и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что это лицо находится в состоянии опьянения, а также лица, совершившие нарушения правил дорожного движения, подлежат отстранению от управления транспортным средством до устранения причины отстранения.

Об отстранении от управления транспортным средством, а также о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составляется соответствующий протокол.

7) Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Акт освидетельствования на состояние алкогольного опьянения или акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения прилагается к соответствующему протоколу. Копии акта освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и (или) акта медицинского освидетельствования на состояние опьянения вручаются лицу, в отношении которого они были составлены.

8) Задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации. При соответствующих нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида применяется задержание транспортного средства, включающее его перемещение при помощи другого транспортного средства и помещение в специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), а также хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания.

О задержании транспортного средства соответствующего вида, запрещении его эксплуатации делается запись в протоколе об административном правонарушении или составляется отдельный протокол.

В качестве мер административно-процессуального обеспечения могут применяться и другие меры.