И КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
4.1. Понятие и правовые формы государственного регулирования предпринимательской деятельности
В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику. Необходимость государственного воздействия на экономику в условиях рынка определяется как минимум следующими задачами, связанными с охраной публичных интересов: а) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии; б) формирования государственного бюджета; в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами; г) обеспечения занятости населения; д) обеспечения обороноспособности и безопасности страны; е) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от монополизма; ж) соблюдения правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования < 1>. -------------------------------- < 1> Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. М., 1994. Т. 1. С. 190.
Как видно из этого перечня причин (оснований) государственного воздействия на предпринимательскую деятельность, они лежат в сфере публичных интересов государства и общества. Среди них основания: экологические, экономические, социальные, политические, юридические. Частный интерес в условиях рынка защищается на путях правосудия, а также в порядке административного производства в той мере, в какой он сочетается с публичным. Например, при дискредитации конкурента путем распространения ложных сведений о нем интересы потерпевшего, требующего от Федеральной антимонопольной службы (ее территориального подразделения) вынести предписание, обязывающее недобросовестного конкурента прекратить нарушение прав потерпевшего, сочетаются с интересами государства, которое приняло на себя обязательство (гарантию) обеспечить поддержку добросовестной конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Пределы государственного вмешательства в экономику должны быть таковы, чтобы сохранялся интерес к легитимному предпринимательству, экономика не уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее. Для этого стране нужна грамотная, научно обоснованная экономическая политика, которая и должна реализовываться путем государственного регулирования предпринимательской деятельности. Государственное воздействие на экономику можно определить как целенаправленную деятельность государства (его органов), осуществляемую в правовой форме, в которой реализуется экономическая политика государства. Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой воздействие государства на нее путем принятия нормативно-правовых актов, правовых актов индивидуального регулирования, организации контроля за соблюдением требований законодательства к предпринимателям и применения мер стимулирования и ответственности к нарушителям этих требований. Государственное регулирование - более широкое понятие, чем управленческая деятельность органов исполнительной власти. Ведь требования, предъявляемые к предпринимателям, содержатся прежде всего в законах, а не подзаконных нормативных правовых актах. Подзаконные акты могут содержать такие требования, если законом органу исполнительной власти делегировано право принимать соответствующие нормативно-правовые акты. Например, федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг предоставлено законом право устанавливать обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг (за исключением кредитных организаций) нормативы достаточности собственных средств и иные требования, направленные на снижение рисков этой деятельности, на исключение конфликтов интересов (ст. 44 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ " О рынке ценных бумаг"). Государственное регулирование в целом представляет собой практическую реализацию всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной < 1>. -------------------------------- < 1> Мы согласны с критикой точки зрения о том, что и государственное управление, и государственное регулирование - лишь обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти. Именно так считают авторы учебника " Административное право РФ" А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов (М., 1996. С. 21). Критическую оценку этой точки зрения см: Предпринимательское право: Учебник / Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. М., 2003. С. 399.
Правовыми формами государственного воздействия на экономику являются нормативно-правовые акты (регулируют поведение неопределенного круга лиц) и акты ненормативного характера. В последнем случае речь идет об актах индивидуального регулирования, касающихся конкретного субъекта < 1>. -------------------------------- < 1> Подробнее о государственном регулировании см.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М., 2005.
Например, законодательство о лицензировании касается любого субъекта, желающего заняться лицензируемым видом деятельности, а решение органа государственной власти о выдаче лицензии адресовано конкретному хозяйствующему субъекту, имея для него значение юридического факта. Среди актов ненормативного характера можно выделить: 1) акты позитивного регулирования. Они принимаются при отсутствии правонарушения и определяют права и обязанности конкретного лица. К ним, в частности, относятся: а) акты регистрации: - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, - прав на недвижимость и сделок с ней; б) акты-разрешения: - решение о выдаче лицензии, на основе которой возникает право заниматься лицензируемым видом деятельности (ст. 49 ГК); - лицензия, на основании которой возникает в установленных случаях право осуществить экспорт и (или) импорт товаров. Например, при введении количественных ограничений на ввоз или вывоз определенных товаров их экспорт или импорт в рамках этих ограничений осуществляется на основании лицензии. Отсутствие лицензии является основанием для отказа в выпуске товаров таможенными органами РФ (ст. 24 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ " Об основах регулирования внешнеторговой деятельности"); - лицензии на право разработки недр и прочие разрешения; в) акты согласия на совершение хозяйствующим субъектом определенных действий. Например, совершение сделок, указанных в п. 1 ст. 18 Закона РСФСР " О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", требует предварительного согласия антимонопольного органа. Такое согласие облекается в форму решения о согласии на совершение этих сделок. Получение согласия - условие действительности совершаемых сделок. Сделки, совершенные с нарушением порядка, установленного ст. 18 указанного Закона, приводящие к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирования, могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа; г) в государственном и муниципальном секторах экономики применяются и акты директивного характера в отношении унитарных предприятий: - акты планирования. Например, собственник в лице компетентного органа доводит до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; - акты-распоряжения: о проведении аудиторской проверки предприятия с правом хозяйственного ведения, об утверждении сметы доходов и расходов казенного предприятия, об изъятии у казенного предприятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества и проч.; 2) акты реагирования на правонарушения путем применения санкций и мер ответственности (например, предписания в адрес нарушителя, взыскание с него штрафа в пользу государства). Ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, нарушающие права и охраняемые интересы предпринимателей, могут быть оспорены и признаны арбитражным судом недействительными (ст. 13 ГК, ст. 29 АПК РФ).
4.2. Виды государственного регулирования предпринимательской деятельности
Можно выделить определенные критерии для разграничения видов государственного регулирования предпринимательской деятельности. 1. В зависимости от уровня регулирования. В соответствии с разграничением компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ государственное воздействие на экономику осуществляется в масштабах всей территории РФ и регулирование - в пределах территории соответствующего региона. Например, федеральные налоги, установленные НК РФ, обязательны к уплате на всей территории РФ. Региональные налоги, установленные НК РФ и законами субъектов РФ, вводятся в действие законами субъектов РФ и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ (ст. 12 НК РФ). 2. В зависимости от отношений между государством (его органами) и хозяйствующими субъектами (отношения субординации или координации) и формы собственности, на базе которой действуют хозяйствующие субъекты, различаются регулирование в государственном секторе экономики и общее правовое регулирование. А. В государственном секторе экономики государство действует в качестве собственника, управляя государственным имуществом. Важной правовой формой, которая применяется для эффективного использования государственных средств, имущества, является планирование < 1>: -------------------------------- < 1> Подробнее о правовом регулировании прогнозирования и планирования см. параграф 4.4 главы 4.
1) разработка и утверждение Правительством РФ федеральных целевых программ (ФЦП). Целевые программы подлежат финансированию за счет средств федерального бюджета, если в законе о федеральном бюджете на очередной год предусмотрены средства на эти цели. ФЦП оформляются в качестве приложений к закону о федеральном бюджете на очередной год. Во исполнение мероприятий ФЦП Правительством РФ утверждается государственный заказчик. Государственный заказчик обязан организовать исполнение ФЦП. Для этого он, как правило, путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона отбирает исполнителей ФЦП - поставщиков, подрядчиков. Если государственные средства вкладываются в качестве инвестиций (строительство объектов для государственных нужд), государство становится собственником объектов инвестирования; 2) разработка и утверждение прогнозного плана (программы) приватизации. В отношении государственного имущества проводится политика приватизации. Правовой формой организации планомерного процесса приватизации является ежегодно утверждаемый Правительством РФ прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества. Прогнозный план (программа) приватизации является не нормативно-правовым актом, а актом планирования, содержащим задание Агентству по управлению федеральным имуществом подготовить соответствующие предприятия к приватизации, принять решение об условиях приватизации каждого включенного в программу приватизации предприятия, если согласно программе приватизации это решение принимается им, а не Правительством РФ. Указанный правовой акт как юридический факт создает правовые последствия и для унитарных предприятий, имущественные комплексы которых предстоит приватизировать в очередном году. Со дня утверждения прогнозного плана и до момента перехода права собственности на предприятие как имущественный комплекс к покупателю предприятие как юридическое лицо ограничивается в правах. Унитарное предприятие не вправе без согласия собственника сокращать численность работников предприятия, получать кредиты и совершать иные действия, указанные в п. 3 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества" < 1>. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
На основе прогнозного плана (программы) приватизации принимается, как уже отмечалось, решение об условиях приватизации конкретного объекта приватизации. Если программа приватизации является актом общего планирования, охватывающим круг объектов, которые предполагается приватизировать в соответствующем году, то решение об условиях приватизации можно квалифицировать в качестве плана приватизации конкретного предприятия. Решение об условиях приватизации как юридический факт создает правовые последствия как для Агентства по управлению федеральным имуществом, так и для предприятий, имущественные комплексы которых подлежат приватизации (подробнее см. главу учебника о приватизации); 3) утверждение показателей экономической эффективности государственного предприятия. Собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия как хозяйствующего субъекта утверждает показатели экономической эффективности его деятельности и контролирует их выполнение, а в отношении казенного предприятия к тому же доводит до него обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (или муниципальных) нужд (ст. 20 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ " О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") < 1>. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Правительство РФ вправе принимать решения о реорганизации, ликвидации федеральных унитарных предприятий. В целом можно утверждать, что в отношении действующих унитарных предприятий применяются и директивные методы управления ими. Б. Суть общего государственного регулирования заключается в том, что для всех хозяйствующих субъектов, включая унитарные предприятия, устанавливаются единые правила поведения на рынке (" правила игры"), соблюдение которых проверяется компетентными государственными органами (лицензирование, обязательная сертификация товаров, ведение бухгалтерского и налогового учета, уплата налогов и проч.). 3. В зависимости от способа воздействия на поведение хозяйствующих субъектов различается прямое и косвенное регулирование. Прямое регулирование осуществляется путем предъявления предпринимателям обязательных требований. Такие требования содержатся в законах (например, требование ведения бухгалтерского и налогового учета) и могут предъявляться в виде предписаний, иных решений, адресованных конкретным предпринимателям (например, предписание ФСФР России профессиональному участнику рынка ценных бумаг об устранении выявленных при проверке его деятельности недостатков). Суть косвенного регулирования заключается в том, что государственное воздействие осуществляется через интересы. Соответствующего поведения от предпринимателей государство добивается не прямым властным воздействием под страхом применения санкций к нарушителям предписаний, а экономическими методами, стимулами. Косвенными методами являются различные формы поддержки предпринимателей, включая субъектов малого предпринимательства (налоговые льготы, налоговые кредиты, государственная помощь в виде субсидий, субвенций, предоставление кредитов на льготных условиях за счет бюджетов различных уровней, государственных гарантий лицам, получающим кредиты в банках для реализации инвестиционных проектов, предоставление скидок по арендной плате лицам, в предпринимательской деятельности которых государство, регион, муниципальное образование заинтересованы, и проч.). 4. В зависимости от вида деятельности. Специфика вида деятельности учитывается в процессе государственного регулирования, например особенности сельскохозяйственного производства, подверженного влиянию стихийных явлений природы, научно-технической деятельности, которая в силу особо рискового характера (риск получения отрицательного научного результата, сложности во внедрении научно-технических результатов) нуждается в государственной поддержке. 5. В зависимости от способа установления правовой связи между государством и предпринимателями различается воздействие через правосубъектность и в рамках конкретного правоотношения. Содержание публичной правоспособности хозяйствующего субъекта составляют не только права, но и обязанности соблюдать предъявляемые государством к предпринимателям требования (не нарушать запреты, при наступлении соответствующих условий - совершать действия во исполнение обязанности). Пока нет нарушения запретов и ограничений, конкретное правоотношение не возникает. Правонарушение является основанием возникновения относительного правоотношения, в котором реализуется охранительная норма предпринимательского права. Нормы - требования регулятивного (позитивного) характера могут реализовываться непосредственно в правоотношении (при отсутствии правонарушения). В таких случаях закон предусматривает содержание правоотношения и условия его возникновения. При наличии, например, у организации имущества в виде основных средств она обязана платить налог на имущество. Организация - юридическое лицо, независимо от финансовых результатов своей деятельности, обязана представлять в установленном порядке бухгалтерскую и налоговую отчетность. Указанные обязанности реализуются в рамках конкретного правоотношения, которое возникает для предпринимателя автоматически, поскольку есть соответствующие обстоятельства - юридические факты (ведение предпринимательской деятельности, наступление события - отчетного периода - для возникновения обязанности представить бухгалтерскую, налоговую отчетность).
4.3. Правовые средства государственного регулирования
Помимо общих средств регулирования (норма права, правоотношение, применение юридических конструкций - договор, юридическое лицо, ответственность и др.) существуют специальные средства (инструменты) регулирования. К ним относятся требования, которые устанавливают количественные измерители (ограничители) деятельности предпринимателя: - нормы, нормативы (например, минимальный размер уставного капитала хозяйственного общества, нормативы достаточности собственных средств у лицензиата - профессионального участника рынка ценных бумаг, нормативы предельно допустимых вредных веществ в воде, в сельскохозяйственной продукции, нормативы предельно допустимого уровня шума, вибрации магнитных полей и иных вредных воздействий на здоровье людей в производственных условиях и др.); - лимиты (например, лимиты выбросов загрязняющих веществ в природную среду); - размеры ставок: налогов, пошлин, размер учетной ставки Центрального банка РФ; - коэффициенты - повышающие и понижающие коэффициенты, применяемые при государственном регулировании цен (тарифов); - квоты - количественные ограничители, например на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров; - резервы (например, минимальный размер резервов, создаваемых под риски кредитных организаций, устанавливаемый ЦБ РФ, минимальный размер резервного фонда акционерного общества); - предельно допустимые суммы - повышения цен; в расчетах наличными деньгами между юридическими лицами и прочие количественные ограничители и требования.
4.4. Правовое регулирование прогнозирования и планирования предпринимательской деятельности
В условиях рыночной экономики экономическая функция государства качественно меняется, преобразуясь из хозяйственно-организаторской функции в функцию регулирования рыночных отношений. Это предполагает вовлечение в процесс планирования хозяйствующих субъектов, построение взаимоотношений государства и бизнеса на паритетных началах, что позволяет гармонизировать публичные и частные интересы. Изучение рыночного опыта экономически развитых стран показывает, что плановый и рыночный механизмы не противостоят друг другу, а взаимодействуют путем создания единой системы управления экономикой. Государственное воздействие на экономику объективно необходимо для решения таких задач, как преодоление кризисов, развитие конкуренции, формирование рыночной инфраструктуры, поддержка отечественных товаропроизводителей, социальные задачи и др. С переходом к экономике рыночного типа директивно-централизованное планирование макроэкономики заменяется индикативным планированием, представляющим собой процедуры координации экономических процессов при соблюдении равноправия государства и предпринимателей, согласовании интересов всех субъектов экономики. Индикативное планирование носит ориентирующе-направляющий, рекомендательный характер для хозяйствующих субъектов. Его составными элементами являются прогнозирование и программно-целевой метод планирования. В Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ " О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" < 1> государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования (ст. 1). -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871 (с изм. от 9 июля 1999 г.).
Разработку государственных прогнозов обеспечивает Правительство РФ. Государственные прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Государственные прогнозы не являются чисто теоретическими предположениями. При их разработке учитывается вероятностное воздействие внутренних и внешних политических, экономических и других факторов на основе комплексного анализа научно-технического потенциала, демографической ситуации, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, социальной структуры, перспектив изменения этих и других факторов. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия различных как положительных, так и негативных факторов. Таким образом, государственный прогноз можно рассматривать как комплекс научно обоснованных предположений, выраженных в количественных и качественных показателях, дающих возможность предвидения социально-экономического развития страны. Значение государственных прогнозов состоит в том, что они используются при разработке концепций, программ и планов социально-экономического развития Российской Федерации. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу (10 лет) разрабатывается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В концепции на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономического развития страны, определяются возможные цели развития, пути и средства достижения указанных целей. Концепцию социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу можно рассматривать как правовой документ стратегического характера. В концепции определяются стратегические цели развития экономики, основные направления и механизмы их реализации. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Таким образом, высказанные еще в советский период предложения ученых о применении прогнозов в качестве обязательной стадии перспективного планирования реализованы в действующем законодательстве < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Быков А.Г., Кененов А.А., Козлов Ю.М. Экономическая политика КПСС и право. М., 1979. С. 148.
В специальном разделе первого после вступления в должность послания Президента РФ Федеральному Собранию характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ, Правительство РФ разрабатывает Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу < 1>. В ней содержатся оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации. В качестве составной части в Программу входит концепция программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, отражаются макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная политика, а также региональная экономическая и внешнеэкономическая политика. Программа на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу. -------------------------------- < 1> Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.
Устанавливаемые в Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу приоритеты являются важными ориентирами для хозяйствующих субъектов, основой для разработки целевых программ. Процесс социально-экономического планирования сопряжен и тесно взаимоувязан с бюджетным планированием. Статья 174 БК РФ предусматривает формирование перспективного финансового плана. Он формируется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Одной из целей разработки перспективного финансового плана является прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов. Перспективный финансовый план в настоящее время законодательно не утверждается. В соответствии со ст. 184 БК РФ перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, уполномоченный орган исполнительной власти формирует одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год. Целевые программы, таким образом, рассматриваются как средство краткосрочного планирования. Данный вывод можно сделать и из ст. 5 Федерального закона " О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", в соответствии с которой прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию содержится раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению этой программы с выделением задач на предстоящий год. В перечне федеральных целевых программ указываются: - краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; - результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; - требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; - объемы финансирования программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; - государственные заказчики программ. Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год. Основные положения о разработке и утверждении федеральных целевых программ содержатся в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ " О поставках продукции для федеральных государственных нужд" < 1>. В нем определено, что при разработке и реализации федеральных целевых программ необходимо предусматривать решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки (ст. 2). Данные положения можно рассматривать в качестве принципов разработки федеральных целевых программ. Представляется, что при разработке и утверждении программ первостепенное значение приобретает не просто согласование финансовых, материальных и других необходимых ресурсов, а обеспеченность ими. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 1994. N 34 (с изм. и доп.).
Таким образом, программно-целевой метод планирования должен применяться для решения крупнейших задач, предусмотренных в программах социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 " О реализации Федерального закона " О поставках продукции для федеральных государственных нужд" < 1>. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 1998 (с изм. и доп.).
Федеральная целевая программа определяется как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В программе должно быть описано содержание проблемы и дано обоснование необходимости ее решения программными методами; указаны основные цели и задачи, а также сроки и этапы реализации; ресурсное обеспечение; механизм реализации, организация управления программой и контроль за ходом ее реализации, оценка эффективности и социально-экономических и экологических последствий. По каждой целевой программе разрабатывается паспорт. Федеральные целевые программы утверждаются Правительством РФ. Требования к содержанию федеральных целевых программ установлены и в БК РФ (ст. 197). Бюджетный кодекс РФ рассматривает федеральные целевые программы в составе документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в качестве проектов целевых программ. При решении вопроса о финансировании целевых программ из средств федерального бюджета проверка обоснованности решения тех или иных задач программно-целевым методом, по существу, происходит заново. В федеральном законе о федеральном бюджете предусматриваются перечень новых федеральных целевых программ, финансирование которых будет осуществляться из средств федерального бюджета, и перечень программ, финансирование которых на предстоящий финансовый год продлевается. Таким образом, при существующем порядке отсутствует стабильное финансирование федеральных целевых программ, большинство из которых имеют долгосрочный характер. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 " О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. < 1>. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
В Концепции отмечено, что в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется, в частности, в годовом периоде планирования бюджетных расходов, предоставлении бюджетных средств на основе корректировки ассигнований прошлых лет, формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования, включая разработку и реализацию федеральных целевых программ. Бюджетное планирование должно быть ориентировано на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. В рамках проводимой реформы предполагается совершенствовать методологию разработки и реализации федеральных целевых программ. Они должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов. Оставшиеся федеральные целевые программы могут быть преобразованы в ведомственные целевые программы. В Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. N 239 < 1>, предусмотрено формирование ведомственных целевых программ двух видов: целевой программы ведомства и аналитической ведомственной программы. Целевая программа ведомства представляет собой самостоятельный документ, утверждаемый субъектом бюджетного планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение определенной тактической задачи. Аналитическая программа не составляется в качестве самостоятельного документа, а представляет собой выделяемую в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировку расходов, направленных на решение конкретной задачи. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1571.
Мероприятия целевых программ ведомства не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств. Утвержденная целевая программа ведомства может утверждаться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ, что позволит обеспечить четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики. Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию с последующим утверждением перспективного финансового плана законом. Применение данной меры позволит обеспечить финансовую стабильность федеральных целевых программ, которые являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, оказывают активное влияние на происходящие в стране экономические процессы. Применение директивного планирования осуществляется в отношении казенных предприятий (федеральных, субъектов Российской Федерации, муниципальных), которые создаются преимущественно в целях производства товаров для государственных или муниципальных нужд. Собственник имущества казенного предприятия утверждает ему смету доходов и расходов. В соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденным Постановлением Пра
|
