Понятие и стадии правотворчества

Потребность общества и государства в законодательстве, обеспечивающем реальное действие прав и свобод граждан и иных лиц и способствующем прогрессивному развитию общественных отношений, вынуждает государственные органы постоянно и весьма интенсивно заниматься совершенствованием действующих норм права, вносить в них необходимые коррективы. Деятельность государственных органов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, и других лиц по подготовке и принятию норм права понимается как правотворчество.

Правотворчество осуществляется в целях совершенствования действующих в обществе норм права, создания таких нормативно-правовых регуляторов, которые бы обеспечивали эффективное регулирование общественных отношений. Эти цели достигаются тремя путями: подготовкой новых норм права, внесением изменений и дополнений в действующие нормы либо их отменой.

Наиболее весомые результаты правотворчества достигаются подготовкой и принятием новых нормативно-правовых актов, которые вносят принципиальные изменения в регулирование целой сферы общественных отношений, как это, например, имело место при принятии Гражданского кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Однако принятие актов такого рода требует значительных творческих усилий и со стороны правотворческого органа, и ученых-юристов. Ибо приходится создавать нечто новое, до того неизвестное ни правовой науке, ни юридической практике. Значительно чаще принимаются нормативно-правовые акты с целью закрепления результатов нормативно-правового регулирования общественных отношений в какой-либо сравнительно узкой сфере деятельности общества и государства. Это, например, Федеральный закон «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях», постановление Правительства РФ «Об утверждении правового статуса ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения».

В случаях, когда норма права действует недостаточно эффективно, является неполной или неясной для субъектов соответствующих правоотношений либо противоречит актам высшей юридической силы, правотворческий орган ограничивается тем, что вносит соответствующие коррективы в такую норму: дополняет ее отдельными фразами или терминами, меняет редакцию, исключает из текста нормы отдельные фразы или термины. Особый вид правотворчества характеризуется тем, что правотворческий орган принимает специальное решение о признании своих актов утратившими силу.

Правотворчество представляет собой постоянно длящийся процесс совершенствования действующих норм права, в котором активно участвуют как органы государства, так и политические партии, общественные организации, граждане и другие члены гражданского общества. Потребность государства и общества в постоянном совершенствовании, обновлении системы права обусловливается самыми различными факторами, среди которых решающее значение имеют:

1) постоянное развитие, совершенствование системы общественных отношений. Общество представляет собой сложный, саморазвивающийся организм, который находится в постоянном движении — прогрессивном или регрессивном. Так, нормы права, эффективно действующие в условиях экономического роста общества, постоянного повышения благосостояния большинства его членов, не способны обеспечивать подобные результаты в условиях экономического кризиса, стагнации общества. В этих условиях надлежит разработать и принять нормы, направленные на быстрейшее преодоление кризиса, на закрепление мер, способствующих развитию экономики страны. Постоянное движение и развитие общества требует внесения соответствующих изменений и в действующие нормы права, а также отмену устаревших, бездействующих и фактически утративших силу норм;

2) наличие недостаточно совершенных норм права. Далеко не все действующие нормы права являются качественно совершенными и в полной мере соответствуют требованиям правотворческой техники. Определенная их часть содержит пробелы либо противоречит вышестоящим актам, имеет несовершенную редакцию и др. Желание правотворческого органа устранить свои качественно несовершенные нормы права, заставляет его также постоянно заниматься поиском таких норм и их совершенствованием, т.е. правотворческой деятельностью;

3) смена политического и экономического курса государства. При определенных условиях политические силы, стоящие у государственной власти, по тем или иным причинам теряют ее. К государственной власти приходят иные политические силы, которые имеют свою идеологию, т.е. систему взглядов на то, какой должна быть государственная власть и каким образом она должна управлять обществом, к каким ценностям и идеалам должно следовать гражданское общество. Проводя свою политическую и правовую идеологию в жизнь, политические силы, пришедшие к власти, отменяют раннее действовавшие нормативно-правовые акты и принимают новые акты. Ярким примером такой причины активного правотворчества может служить Российская Федерация. Возникнув на руинах СССР и взяв власть у коммунистов, новые политические силы отказались от попыток построения социалистического и коммунистического общества, взяли прямо противоположный курс на реставрацию институтов буржуазного общества, создание рыночных отношений. Для проведения реформ в сфере экономики и политики потребовалась спешная и коренная переработка советского законодательства, принятие принципиально новых норм права во всех сферах деятельности общества и государства;

активная борьба тех или иных социальных слоев общества, социальных групп за свои права, против несправедливого законодательства, предоставляющего всю полноту свободы лишь отдельным социальным слоям общества в ущерб другим слоям общества. Борьбу такого рода активно вели рабочие развитых капиталистических CTpai i Европы и Америки в первой трети XX в. и успешно отстояли своп права. Современные социальные льготы и права, которыми облада ют трудящиеся этих стран, стали возможными в результате отмены ранее действовавшего антирабочего законодательства и установле ния норм в пользу рабочего класса и иных трудящихся.

В конечном итоге правотворческий орган должен подготовить государственно-властное решение и принять соответствующий нормативно-правовой акт, придав ему силу источника права, а содержащиеся в нем нормы установив в качестве регуляторов общественных отношений. Если эта стадия правотворчества не будет завершена позитивным решением, то вся предшествующая работа окажется безрезультатной и самый качественный проект не сможет перейти в но вое качество — нормативно-правовой акт.

Подготовка решения принять нормативно-правой акт лежит в сфере организационно-управленческой деятельности и составляет важнейшее направление деятельности правотворческого органа. Было бы неправильно рассматривать эту деятельность как некую формальность, благодатную почву для проявления бюрократизма и волокиты. Она является столь же важным и необходимым этапом правотворчества, как и подготовка проекта нормативно-правового акта.

Организационно-управленческий аспект правотворчества составляют процедуры обсуждения проектов нормативных актов, согласования проектов с заинтересованными органами и лицами, проведение экспертизы, внесение изменений с учетом высказанных замечаний на проект и другие действия. В ходе такой деятельности могут приниматься и промежуточные решения типа «одобрить проект», «отклонить», «направить на доработку», «образовать рабочую комиссию по доработке проекта», «направить проект на согласование». Деятельность по выработке решения принять нормативно-правовой акт нередко занимает более длительный период, нежели подготовка его проекта.

Как и всякая сложная деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права называются стадиями.

В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий. По нашему мнению, правотворчество СОСТОИТ из трех основных стадий: 1) формирования права, 2) подго-ИЧ1КИ проекта нормативно-правового акта; 3) принятия и опубликования нормативно-правового акта (см. последующие параграфы швы).