Понятие и структура нормативно-правового акта

Понимание нормативно-правового акта как акта, содержащего нормы права, правильно фиксирует основное предназначение такого письменного документа — закреплять властные веления государства, его органов в форме нормы права, вносить соответствующие коррективы в систему действующего права. Вместе с тем изложенное понимание нормативно-правового акта нуждается в некоторых дополнительных комментариях. Не всякий правовой акт, содержании нормы права, непременно является нормативным. И наоборот, в систему нормативно-правовых актов входят акты, которые не содержат непосредственно норм права.

Можно выделить три вида правовых актов, которые содержат нормы права, но не являются нормативными.

Во-первых, это акты органов исполнительной власти, которыми до сведения подчиненных им органов, учреждений и предприятий доводятся нормативные акты, принятые вышестоящими органами: федеральные законы, указы Президента РФ, Правительства РФ и др. Издание подобных актов широко практиковалось в бывшем СССР в связи с тем, что значительная часть нормативных постановлений Совета Министров СССР не помещалась в источниках официального опубликования, а рассылалась государственным органам в нескольких экземплярах. Получив такой акт, министерство и ведомство должны были довести его до сведения всех исполнителей, входящих в систему данного министерства, ведомства. В этих целях министр, руководитель ведомства издавали приказ, который начинался следующим образом: «Принять к сведению и неукоснительному руководству Постановление Совета Министров СССР (далее приводились его реквизиты), которым устанавливается, что...». Затем дословно приводился текст самого постановления.

В настоящее время, когда все нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в источниках официального опубликования, объективная необходимость в издянии подобных актов отпала. Однако значительная часть федеральных министерств и ведомств по-прежнему издают правовые акты с целью доведения до подчиненных им органов, учреждений, организаций акты Президента РФ и Правительства РФ. Все такие акты являются, безусловно, правовыми, содержат нормы права, но не обладают признаками нормативно-правового акта. Как справедливо полагает Ю.А. Тихомиров, это разновидность информационных актов, которые, хотя и оформляются как ведомственные, но не имеют силы ведомственного акта. Содержащиеся в них нормы обладают силой, производной от издавшего их органа, т.е. силой закона, указа, постановления.

Нормативно-правовой акт — это не любая совокупность действующих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых, оригинальных норм права. В нормативно-правовом акте, как минимум, должна содержаться одна оригинальная норма. Правовой акт, состоящий из норм, принятых другими правотворческими органами, не закрепляет решения правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. В этом качестве может выступать только нормативно-правовой акт органа, принявшего эти нормы.

Во-вторых, в систему нормативно-правовых актов не входят правовые акты, принимаемые органами государственной власти с целью разъяснения содержания действующих нормативно-правовых актов. Они не содержат новых оригинальных норм и составляют особую систему актов нормативного толкования, которые имеют общеобязательное значение, но не могут применяться самостоятельно, без акта, положения которого они разъясняют. Примером актов нормативного толкования могут служить постановления Пленума Верховного Суда РФ, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, разъясняющие судам, как нужно понимать и применять ту или иную норму Конституции РФ и федеральных законов. В частности, названными органами 1 июля 1996 г. было принято постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором были даны разъяснения положений ГК РФ, вызвавших определенные затруднения в процессе их толкования судебными органами.

В-третьих, в систему нормативно-правовых актов не включаются акты, содержащие оригинальные нормы права, но принятые некомпетентным органом государственной власти. Право органа участвовать в нормативно-правовом регулировании общественных отношений определяется его компетенцией, и всякий выход за ее пределы означает незаконное вторжение в сферу деятельности другого органа.

Принятие норм права за пределами компетенции правотворческого органа может осуществляться двумя способами: 1) принятием нормативно-правового акта по вопросам, отнесенным к ведению другого органа; 2) принятием норм права, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и иным актам вышестоящих органов. Такие действия признаются незаконными и не могут породить тех результатов, которые хотел получить орган, действуя за пределами своей компетенции. Соответственно, и принятые такими способами нормы права являются таковыми лишь по форме своего выражения. В действительности они являются разновидностью правонарушении, а содержащий их акт подлежит незамедлительной отмене в установленном Конституцией РФ или федеральными законами порядке.

В системе нормативно-правовых актов имеются и такие акты, которые не содержат новых оригинальных норм, а представляют собой перечень нормативно-правовых актов, утративших силу. По принятии нового нормативно-правового акта правотворческий орган принимает специальное решение о том, какие ранее принятые нормативно-правовые акты утрачивают силу и прекращают свое действие. Решения оформляются в виде нормативно-правового акта, где отсутствуют какие-либо новые нормы права, а называются лишь реквизиты актов, утративших силу. Так, Президент РФ указом от 1 декабря 1995 г. № 1207 утвердил Перечень утративших силу полностью или частично актов Президента РФ. Тем самым акт вносит коррективы в действующую систему права, выражает волю правотворческого органа на ее изменение и в теории права признается вспомогательно-нормативным актом.

Таким образом, нормативно-правовой акт представляет собой письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов.

Как официальный документ, исходящий от органа государственной власти, нормативно-правовой акт имеет строго определенные внешние реквизиты. В их число входят: 1) вид акта; 2) наименование принявшего его органа; 3) заголовок; 4) дата принятия акта; 5) номер акта; 6) сведения о должностном лице, подписавшем акт. Каждый нормативно-правовой акт непременно должен иметь все реквизиты. Исключение делается лишь в отношении заголовка. Некоторые акты, например распоряжения Правительства РФ, принимаются без заголовка.

Официальные реквизиты нормативно-правового акта выполняют несколько функций. Во-первых, они индивидуализируют нормативный акт, выделяют его из совокупности других нормативно-правовых актов, словом, играют ту же роль, что и фамилия, имя и отчество человека. Во-вторых, официальные реквизиты содержат необходимую информацию об органе, принявшем акт. В-третьих, официальные реквизиты удостоверяют подлинность нормативно-правового аюа, содержат все необходимые сведения о том, что правотворческий орган действительно выразил свою волю подобным образом. Отсутствие каких-либо официальных реквизитов у нормативно-правового акта порождает справедливые сомнения в его подлинности.

Каждый нормативно-правовой акт, как правило, имеет сложную структуру и подразделяется на отдельные, относительно самостоятельные части. В числе основных структурных единиц нормативно-правового акта выделяют: 1) преамбулу, 2) статьи и пункты, 3) главы, 4) разделы, 5) части, 6) примечания, 7) приложения.

Преамбула представляет собой вступительную часть нормативно-правового акта, в которой определяются его цели, задачи и некоторые другие положения. По общему правилу преамбула не может содержать норм права. Нормативно-правовые либо индивидуальные предписания формулируются в статье либо пункте. Статья может подразделяться на части, а пункты — на абзацы и подпункты. В больших по объему нормативно-правовых актах статьи и пункты объединяются в главы, а они в свою очередь — в разделы. Возможна и иная ситуация: статьи, пункты объединяются в разделы, а разделы — в главы. Так, Конституция РФ состоит из преамбулы, 137 статей, девяти глав и двух разделов.

В нормативно-правовых актах могут содержаться примечания и приложения. Примечания используются для разъяснения текста соответствующей статьи либо для изложения положений, не связанных с темой нормативно-правового акта (см., например, примечания к ст. 158, 171, 177 УК РФ). В приложениях обычно помещаются формы документов, таблицы, иная информация, связанная с темой нормативно-правового акта. Иногда приложения значительно превышают объем нормативной части акта. Так, Положение о диссертационном совете, утвержденное решением Президиума ВАК России от 14 ноября 1994 г., содержит двадцать приложений. В стдельных случаях в приложениях могут содержаться и нормы права.