Функції та ієрархія державної системи екологічного управління

На підставі біотичних принципів гармонізації життєдіяльності і збалан­сованого розвитку можна сформувати головні напрями державного екологічного управління:

• екологічне оздоровлення деградованих природних об'єктів, ланд­шафтів і стабілізація екологічного стану держави;

• відновлення природного потенціалу, заощадливе природокористу­вання;

• формування національної екологічної мережі;

• охорона навколишнього природного середовища;

• розробка та впровадження енерго- та матеріалоємних технологій, розробок;

• забезпечення екологічної безпеки, зменшення антропогенного тиску і забруднення відходами;

• екологізація загальних функцій управління державою;

• екологізація соціально-економічного розвитку, впровадження прин­ципів сталого розвитку;

• розвиток національного екологічного партнерства.

На сьогодні найрозвиненішими є напрями охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки. Вони мають свою досить розвинену природоохоронну законодавчу базу і є самостійни­ми галузями екологічного управління. Розвиненим напрямом також є управління природокористуванням, однак йому ще бракує належної за­ощадливості й раціональності.

В останній період надзвичайної актуальності набирає питання зменшення енерго- та матеріалоємності виробництва, адже Україна є однією з найбільш залежних в Європі країн від газоспоживання при найбільших обсягах його використання (більше 70 млрд. м³ в рік), що при низьких величинах власного видобування ставить країну в політичну та економічну залежність від поставщиків цього виду палива.

У державній системі екологічного управління всі перелічені напрями є цільовими і здійснюються на підставі Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» і Земельного, Водного та інших кодексів України, які забезпечують правову регламентацію переважно охоронних функцій, функцій державного дозволу і контролю, не поширюючись на процеси гармонізації життєдіяльності суспільства в природному середовищі, на процес збалансованого розвитку всіх його складових. При цьому слід зазначити, що більшість із перелічених цільових напрямів управління вже мають певну законодавчу базу (наприклад, закон України «Про формуван­ня національної екологічної мережі»).

Постійне вдосконалення систем екологічного управління є однією з вимог міжнародної та європейської системи стандартизації екологічного управління. Для державної системи екологічного управління це означає її функціональне розширення й системно-методологічне поглиблення. Йдеть­ся не тільки про охоронні функції, а й про освоєння функцій гармонізації.

Отже, системно-методологічне поглиблення — це освоєння нових сучасних механізмів екологічного управління, їх підпорядкування природ­ному механізмові біотичного регулювання навколишнього природного сере­довища і принципам збалансованого розвитку.

У ДСЕУ застосовується загальне управління, яке здійснює в особі державних законодавчих, виконавчих, правових органів, і уповноважене, або спеціальне, управління, яке здійснюється суб'єктами, що мають спеціальне повноваження на екологічне управління відповідно до чинного законодав­ства. Цей поділ має своє відображення в структурі функцій ДСЕУ на загальні і спеціальні.

До загальних функцій ДСЕУ України належать:

Законодавче регулювання. Визначення основних напрямів державної екологічної політики, яка забезпечує гармонізацію відносин суспільства і природи, збалансований розвиток, формування й розвиток законодавчо-правової бази та регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної безпеки й екологічного управління державою.

Прогнозування. Отримання науково обгрунтованих варіантів тенденцій розвитку показників якості навколишнього природного середовища та здо­ров'я населення, показників природно-ресурсного потенціалу, ризиків ви­никнення надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру, індикаторів збалансованого розвитку.

Планування. Виважена передбачуваність використання, відновлення й охорони навколишнього природного середовища; розробка міждержавних, державних, регіональних, місцевих екологічних програм; планування за­ходів щодо попередження й реагування на надзвичайні ситуації щодо забез­печення екологічної безпеки.

Організація. Забезпечення реалізації державної екологічної політики на національному й міжнародному рівнях у контексті збалансованого розвитку, максимальне сприяння виконанню законів та інших нормативних актів з охо­рони навколишнього середовища, використання природних ресурсів, забез­печення екологічної безпеки, організація екологічного управління державою.

Координація. Координування діяльності міністерств, відомств, підпри­ємств, установ та організацій, незалежно від форм власності та підпорядкуван­ня, у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання й відновлення природних ресурсів та екологічної рівноваги.

Погодження. Максимальна погодженість поточних і перспективних планів роботи галузей, підприємств, установ та організацій в питаннях охо­рони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів.

Контроль і нагляд. Забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органа­ми, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами.

До спеціальних функцій належать:

Біовпорядження. Формування національної екологічної мережі з біосферними ядрами (центрами), збереження й примноження біологічного різноманіття, посилення біотичного механізму регулювання навколишнього середовища.

Ресурсовпорядження. Здійснення просторово-територіального устрою природних ресурсів та об'єктів: землеустрою, лісовпорядкування, паспортизації водних об'єктів тощо, а також встановлення територій з особливим ре­жимом користування та охорони.

Розподіл і перерозподіл природних ресурсів. Механізм процесу надання природних ресурсів у користування (власність) та припинення права кори­стування (власності) природними ресурсами.

Облік природних ресурсів. Ведення природоресурсних кадастрів (су­купність кількісних, якісних та інших характеристик екологічного, госпо­дарського та правового стану природних ресурсів): земельного, водного, лісового, рекреаційного, родовищ корисних копалин, рослинного й тварин­ного світу, Червоної книги України, територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, відходів, екологічно небезпечних об'єктів і територій тощо.

Спеціалізований контроль. Державний контроль за додержанням норм і правил у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціональ­ного використання й відновлення природних ресурсів, у тому числі землі, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, інших об'єктів рослинного й тваринного світу, морського середовища та природ­них ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, а також у сфері поводження з відходами, додержання норм екологічної безпеки.

Лімітування. Затвердження для підприємств, установ та організацій лімітів використання чи видобування природних ресурсів, лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, а також лімітів на утворення й розміщення відходів.

Нормування. Визначення нормативів гранично допустимих викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище та інших видів шкідливого впливу на нього, а також нормативів плати за забруднення навколишнього середовища і розміщення відходів. Впровад­ження стандартів екологічного управління й аудиту.

Експертиза. Забезпечення проведення екологічного дослідження, аналізу, оцінки об'єктів чи діяльності, спроможних безпосередньо чи в про­цесі реалізації (застосування, впровадження тощо) негативно впливати на стан навколишнього природного середовища і здоров'я населення, а також забезпечення процесу підготовки висновків про їхню відповідність еколо­гічним вимогам.

Моніторинг. Спостереження, збирання, обробка й передавання, збері­гання й аналіз інформації про стан навколишнього природного середовища, оцінка й прогнозування його змін та ступеня небезпечності, розробка на­уково- обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень щодо поліпшення, виправлення чи стабілізації ситуації.

Вирішення спорів. Врегулювання розбіжностей між суб'єктами еколо­гічних правовідносин та захист порушених екологічних і пов'язаних із ними суб'єктних прав в межах правових норм, встановлених законодавством України та прийнятих нею міжнародних зобов'язань.

Забезпечення відповідальності за екологічні правопорушення. Складання протоколів та розгляд справ про адміністративні правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів; подання позовів про відшкодування збитків і втрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природ­ного середовища; обмеження чи призупинення (тимчасове) діяльності підприємств та об'єктів, незалежно від форм власності та підпорядкування, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охоро­ну навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використан­ня природних ресурсів, з перевищенням лімітів і нормативів гранично допу­стимих викидів і скидів забруднювальних речовин.

Стандартизація. Розробка і встановлення комплексу обов'язкових пра­вил, вимог, норм і нормативів у галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів, забезпечення екологічної безпеки. На сьогодні найбільш прийнятними в сфері охорони довкілля є стандарти рівня ISO 14000 та адаптовані їм стандарти України ДСТУ ISO 14000.

Аудит. Збирання інформації та оцінка відповідності екологічного стану, діяльності, заходів, умов, а також системи екологічного управління об'єкта аудиту (суб'єкт господарювання, природний об'єкт, програма, проект тощо) екологічним вимогам, розробка рекомендацій щодо поліпшення його еко­логічних аспектів.

Сертифікація. Визначення, перевірка й документальне підтвердження об'єкта сертифікації встановленим екологічним вимогам. На сьогодні європейські товаровиробники використовують вказану функцію в маркетингових операціях, з метою розширення ринку збуту.

Ліцензування. Екологічне обгрунтування, адміністративно-правове й державне економічне регулювання, а також екологічний контроль за вироб­ництвом і сферою послуг шляхом видачі дозволів на здійснення певної діяльності, пошук (розвідку) та експлуатацію родовищ корисних копалин, захоронення (складування) відходів, екологічно небезпечну діяльність тощо. Є одним з джерел надходження коштів до бюджету держави.

Страхування. Встановлення відповідальності страхувальника (страхової фірми) за ризики, пов'язані з понаднормативним забрудненням навколиш­нього природного середовища.

Організація освіти. Організація екологічного виховання, забезпечення безперервної екологічної освіти населення та обов'язкової екологічної підготовки керівних кадрів.

Інформування. Забезпечення систематичного й оперативного інформу­вання населення, органів державної влади, підприємств, установ, організа­цій та громадян про стан навколишнього природного середовища, захворюваності населення.
Постійне вдосконалення управління. Процес систематичного оцінювання діяльності ДСЕУ, розробка і впровадження заходів щодо підвищення ефективності й результативності екологічного управління.

Ієрархія управління забезпечує розв'язання стратегічних екологічних завдань у вищих ланках управління з делегуванням більш дрібних і локальних проблем на нижчі ланки управління. Залежно від масштабності об'єктів і рівня суб'єктів екологічного управління, у ДСЕУ можна виділити макро- і мікроекологічне управління.

Макроекологічне управління поши­рює свою дію на великомасштабні об'єкти, такі як природне середовище держави, окремих регіонів, природні екосистеми, природні ресурси загаль­нодержавного значення, а також на здоров'я населення. Мікроеко­логічне управління поширює свою дію на адміністративно-територіальні райони, компанії, підприємства, організації, природні об'єкти, що мають визначені межі на місцевості: земельні ділянки, водні об'єкти, ділян­ки континентального шельфу, ділянки надр, об'єкти природно-заповідного фонду тощо.

До суб'єктів, що здійснюють макроекологічне управління, належать центральні законодавчі й виконавчі структури, органи регіональної влади, органи екологічного управління. Вони уповноважені приймати управлінські рішення, що стосуються держави в цілому, регіонів, галузей народного гос­подарства тощо.

До суб'єктів, що здійснюють мікроекологічне управління, належать виконавчі структури, органи місцевого самоврядування та органи еколо­гічного управління, системи екологічного менеджменту суб'єктів господа­рювання. Вони уповноважені приймати управлінські рішення, що стосують­ся невеликих територій, окремих природних об'єктів, компаній, підпри­ємств, організацій.

У галузі охорони навколишнього природного середовища підходи в управлінні зумовлені територіальними обсягами природних екосистем, які визначають відповідні рівні: загальнодержавний — поширюється на всю територію України; регіональний — охоплює територію в межах двох чи більше областей та АР Крим або поширюється на територію суміжних дер­жав та акваторію морської економічної зони; місцевий — охоплює тери­торію в межах АР Крим, області, району.

Існуючі рівні управління ДСЕУ нині реалізують територіальний прин­цип управління, але не в екологічному, а в адміністративному плані. Тому в ієрархії ДСЕУ розрізняють такі рівні екологічного управління, що відоб­ражають адміністративно-територіальний устрій держави:

• національний (територія всієї держави);

• регіональний (територія області, АР Крим, міст Києва та Севасто­поля);

• місцевий (територія адміністративно-територіального району, зона надзвичайної екологічної ситуації);

• об'єктовий (природний об'єкт, підприємство).

ДСЕУ передбачає водночас галузеве управління, основою якого є міні­стерства, комітети, відомства, концерни, корпорації та інші галузеві устано­ви й організації, які мають свої підвідомчі структури в усіх регіонах.

На рівні окремого підприємства як об'єкта екологічного управління перетинаються два рівні управління: територіального — з боку місцевих ор­ганів екологічного управління — та галузевого — з боку відомчих органів екологічного управління. Під впливом дій цих двох рівнів управління функціонує система екологічного менеджменту підприємства (об'єкта еко­логічного управління). Ступінь ефективності функціонування системи еко­логічного управління на рівні об'єкта значною мірою залежить від узгодже­ності впливів територіальної та галузевої управлінських систем.