Тема 1. Теоретико-методологические принципы государственного управленияГосударство – это социально-политический механизм, который возникает в классовом обществе с целью организации и упорядочения социально неоднородного общества, решения конфликтных ситуаций, обеспечения соответствующего уровня социальной стабильности системы, ее целостности и безопасности. Если обозначить, что государство является носителем общей функции публичной власти, которая является необходимой для сохранения целостности общества, обеспечения его существования, то аппарат управления – это механизм осуществления этой функции. Центральным понятие государства явл. власть, которая означает отношения зависимости между людьми, в которых могут осуществлять свою волю, навязывать ее окружающим. По своей сущности власть – явление социальное. Власть – это способность и возможность для отдельных людей, групп, слоев, классов осуществлять определенное влияние на деятельность других людей, человеческих сообществ с помощью политических, экономических и моральных средств. Понятие власти явл. первичным по отношению понятия управление, поскольку не каждый работник управления (специалисты, технические исполнители, отдельные функциональные руководители) владеют реальной властью, но каждый работник, которые наделен властными полномочиями, выполняют полностью установленные функции управления. Социальное управление не может осуществляться изолировано от действующей системы государственного управления. Поэтому социальная структура непосредственно составляет фундамент государственного управления, определяя его субъекты, интересы, характер и направление управленческих процессов. В зависимости от социальной структуры общества формируется политическая сила, которая влияет на осуществление государственного управления. Социальное управление отличается волевым влиянием одних субъектов управленческого влияния на сознание и волю др., а его объектами явл. социальная организация общества с присущими ей социальной структурой и социальными процессами. Ключевым видом социального управления явл. политическое управление. Политическое управление – это процесс согласования интересов и установок государства с интересами гражданского общества, разных социальных слоев, прослоек и групп, общественных объединений и организаций на основе познания и использования объективных потребностей развития социума. Государственное управление – это политическая функция, которая реализуется через властно-организационную деятельность, которая согласовывает общий труд и быт людей с целью достижения общих общественных целей и заданий. Будучи конкретно-исторической формой политического управления, государственное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность, основными составляющими которой явл. исполнение законодательных актов, организационно-распорядительных действий и предоставление государственных (управленческих) услуг. Их реализация достигает с помощью использования необходимых властно-юридических полномочий. Государственное управление также явл. специфическим способом направляющего влияния управленческой деятельности на процессы функционирования и развития государства. Государственное управление имеет подзаконный характер: он иде от законодательной власти с гарантированной обязательностью, нормативностью, которые обеспечены принудительной силой государства. Направленность гос. управления обусловлена динамичной взаимозависимостью черт и факторов управленческой деятельности. Государственное управление – это вид деятельности, сущностью которого явл. Осуществление управленческого организующего влияния путем использования полномочий исполнительной власти через организацию исполнения законов, осуществления управленческих функций с целью комплексного социально-экономического и культурного развития государства, ее отдельных территорий, а также обеспечения реализации государственной политики в соответствующих сферах общественной жизни, создания условий для реализации гражданами их прав и свобод. Можно выделить такие характерные признаки государственного управления: 1. исполнительно-распорядительный характер; 2. подзаконность, 3. масштабность и универсальность, 4. иерархичность, 5. организующий характер Исполнительно-распорядительный характер - государственное управление составляет два взаимосвязанных аспекта: исполнительная и распорядительная деятельность. Органы, которые осуществляют Гос. управление – это исполнительные структуры, что отраженно в названии (органы исполнительной власти). Особым их назначением явл. организация выполнения законодательных актов, принятых парламентом, и актов главы государства. Вмести с тем, реализация данной функции явл. невозможной без осуществления определенных распорядительных действий: принятие управленческих решений, распределение финансовых и материальных ресурсов, контроль за исполнением решений и т.п. Для этого органы исполнительной власти наделяются полномочиями властного характера, т.е. получают от государства право осуществлять распорядительную деятельность (государственно-властную), действуя от ее имени с целью реализации государственной политики в соответствующих секторах государственного управления. Распорядительная деятельность реализуется: во-первых, через издание общеобязательных нормативно-правовых актов (постановлений, положений, приказов, распоряжений и т.п.); во-вторых, в организации исполнения указанных предписаний; в-третьих, в осуществление контроля за их исполнением. Подзаконность - гос. управления подразумевает как осуществление исполнительно-распорядительной деятельности на основании правовых норм, главное место среди них принадлежит Конституции, законам, актам главы государства. Именно они создают правовую базу для осуществления государственного управления и установления границ его исполнительской направленности, главные средства достижения целей. Масштабность – означает, что эта государственно-управленческая деятельность явл. наиболее объемной в государстве. Она распространяется на всю ее территорию и огромное количество объектов управления. К сфере его непосредственного ведения принадлежат огромные правовые, информационные, экономические, финансовые, технические, организационные, человеческие и др. ресурсы, которые имеются в наличии у государства. Универсальность - выражается через деятельность органов исполнительной власти, которая явл. непрерывной, т.е. она невозможна без повседневного и постоянного влияния на общественные отношения, охватывая все, без исключения сферы и осуществляется на всех уровнях управления – от центра к регионам и конкретным территориям. Иерархичность – заключает в том, что система органов исполнительной власти построена на принципах четкой подчиненности и субординации нижестоящих органов вышестоящим. Именно такая организационная структура позволяет эффективно функционировать управленческой системы и достигать поставленных целей. Организационный характер – выражается через его управленческое влияние, которое возникает в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, направленной на организацию совместного труда членов общества, социальных коллективов, организаций с целью обеспечения жизнедеятельности государства и обеспечения благосостояния ее граждан с применением для этого средств производства, природных ресурсов, материальных и др.ценностей. Субъекты управления – система, наделенная определенной компетенцией и государственно-властными полномочиями, которые позволяют ей воплощать свою волю в форме руководящих команд или решений, обязательных для исполнения, т.е., это система, которая управляет. В государственном управлении к субъектам управления принадлежат: органы исполнительной власти (правительство, государственные комитеты, другие центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации; руководители и руководящий состав этих органов /политические деятели, должностные лица, служащие, которые наделены государственно-властными полномочиями). Объект управления – это система, которая подчиняется властной воли субъектов управления и выполняет его решения, т.е. система, которой управляют. Следует отметить, что между субъектами и объектами гос.управления не существует абсолютных границ: система, которая управляет, будучи субъектом относительно того или др. объекта, сама, в свою очередь, может бить объектом управления со стороны другого субъекта. Например, областная государственная администрация. Каждому субъекту управления присущи определенные функции, которые отражают общесистемное разделение труда для их выполнения, в связи с чем функции характеризуют основное содержание и направления деятельности субъекта управления. Субъект явл. системно организованным, и в этом качестве имеет признаки свойственные любой социальной системы. Субъекты и объекты управления находятся в постоянных динамичных взаимоотношениях, в процессе которых возникают управленческие отношения. Взаимодействуя, объект и субъект, создают процесс управления. Т.О. функции государственного управления реализуются через управленческие (государственно-управленческие) отношения, т.е. в процессе целенаправленного влияния субъекта управления, наделенного распорядительными правами, на объект управления, имеет преимущественно исполнительские обязанности. Государственно-управленческие отношения – это особый вид общественных отношений, которые возникают в процессе государственного управления, деятельности осознано-волевого и организационного характера, которые устанавливаются в ходе взаимных действий, в которых их участники ощущают на себе государственно-управленческое воздействие, что отвечает цели государства, устанавливается экономическими и политическими основами общественного устройства. Отношения типа «власть - подчинение» могут иметь разный характер в зависимости от полномочий субъекта, степени самостоятельности объекта управления и многих других факторов. Они могут быть формальными (субординация) и неформальными (координация), отраслевыми, межотраслевыми, территориальными и т.п. Отношения управления формируются на основе закономерностей, принципов, функций и методов государственного управления. Управленческие отношения между субъектами и объектами управления могут быть осуществлены с помощью прямых (от субъекта к объекту) и обратных (от объекта к субъекту) связей. Практическая реализация этих связей обеспечивается благодаря движению информации. Прямые связи содействуют процессу одобрения решения и обеспечивает их доведения до исполнителей – объекта управления. Обратная связь, когда предоставляется информация о состоянии объекта и его деятельности по отношению выполнения решения, явл. базой формирования соответствующего влияния на объект управления. Обратная связь, таким образом, дает возможность находить наиболее оптимальные пути и средства организации процесса регулирования деятельности объекта управления. Согласование (упорядочение) управленческих действий приводит к установлению между ними вертикальных связей – субординации, т.е. подчинение одного интересам другого. Субординационные отношения разделяются по видам: прямое подчинение, непрямое подчинение, двойное подчинение, иерархическое подчинение. Установление между субъектом и объектом горизонтальных связей имеют название координации, т.е. объединение двух и более однородных с точки зрения установленного критерия действий, которые обеспечивают достижение запланированного результата. Координационные отношения отличаются по вида: согласования, предметно-техническое взаимодействие, иерархическое или сложное взаимодействие. Субординацию и координацию можно рассматривать как двуединое выявление сущности управленческой деятельности, а так же, как ее базовые формы. Например, органы исполнительной власти, кроме властных прав по отношению управляемого объекта, имеет определенные обязанности перед ним. Координация является принципиально коммуникативной технологией (которая поддерживает горизонтальные связи), содействует согласованию действий для достижения эффективности процесса и качества конечного результата (продукта производства, услуги). Для достижения результативности координация может базироваться на стабильных регламентирующих механизмах: стандартизации, взаимного приспособления, мониторинга. Стандартизация – это технология производства или услуг, которая является обязательной для обеспечения соответствия установленному (утвержденному официально или общепринятому) стандарту (эталону) качества. В контексте координации как формы проявления управления целесообразно выделить три процесса стандартизации, а именно: - стандартизация рабочих процессов – набор правил, инструкций для действия, процессов, которые явл. необходимыми для достижения определенного (утвержденного) уровня услуг, производства товара, др. вида работ. - Стандартизация продукта – предполагает ориентацию на стандарт, когда проект ожидаемого конечного результата влияет на процесс. Такая стандартизация означает, что существует определенная спецификация, которой должен отвечать продукт или работа. - Стандартизация навыков работника – достигается определенный уровень качества благодаря знанию профессиональных стандартов (единых требований) к умению работника. - Взаимное приспособление – это механизм, который базируется на процессе согласования совместных действий, корреляции целей, способов, методов, форм взаимодействия, исходя из единства цели, и явл. обязательным при решении многокомпонентных сложных заданий. Метод особенно полезен, когда нет четко установленного алгоритма или регламента действий. - Мониторинг – предусматривает осуществление промежуточного контроля за процессами производства и услуг. Так, например, предусматривается периодичная отчетность за установленный этап (ежедневный, еженедельный и т.п.) Координация, как одна из функций управления, приобретает все большее стратегическое значение. Подразделения, которые осуществляют коммуникацию и координацию, функционируют как в государственных службах многих стран мира, так и в большом бизнесе. В частности это подтверждается применением термина координация в определении специальных подразделений, призванных обеспечить определенные управленческие процессы. Также различают формы координации: - позитивная (охватывает усилия, как обычно из центра, направленные на обеспечение того, чтобы все составляющие администрации активно сотрудничали один с другом); - негативная (когда структурно связанные подразделения применяют стратегию «избегания» с целью уменьшения конфликтов и содействие согласованию позиций). Под координацией политики подразумевают в частности: «меры, которые позволяют национальной налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики достигать лучших результатов, если страны сотрудничают одна с другой». Особенностью современного государственного управления, явл. то, что, объект не только подчиняется, но и соответствующим образом влияет на органы власти, требует от них определенных действий. Высокий уровень активности объекта управления формирует новый вид управленческих отношений. Они получили название – реординации – особый вид государственного управления, осуществляемого объектом относительно субъекта. Его сущность можно раскрыть с помощью такой схемы: «Ты управляешь мной, но и я в определенных аспектах управляю тобой» С целью реализации активности объекта управления необходимо не только совершенствовать механизм эффективности управленческой связи субъект и объект, но и повышать эффективность участия в управлении граждан, общественного контроля за деятельностью органов власти. Государственная власть должна не только осуществлять полномочия, которые обязывают гражданина, но и выполнять определенные обязательства перед ним.
1.2. Особенности понятия «государственное управление».
На данном этапе развития управленческой науки существует разные подходы к понятию государственного управления. Среди их разнообразия выделим основные: -государственное управление как вся деятельность государства в целом.; -государственное управление как одна из главных функций государства в целом; - государственное управление как неполитическая (внеполитическая) подпочва деятельности исполнительных органов или же не политизированная часть аппарата другой ветвью государственной власти, а также управление государственными и полугосударственными организациями; - государственное управление как деятельность исполнительной власти в целом. В нашем случае примем за основу последнее определение. Государственное управление – явление универсальное и в определенной мере свойственна всем, без исключения странам. Анализ характерных признаков государственного управления позволяет определить его как: многогранная организующая деятельность государства, направленная на выполнение ее задач и функций, которая осуществляется через практическую деятельность органов исполнительной власти. Управленческая деятельность органов исполнительной власти, которую мы называем исполнительно-распорядительной, заключается в: 1.деятельности по исполнению законов; 2. деятельности с использование властных полномочий, данных органу исполнительной власти или должностному лицу. Организуя исполнение законов, субъекты управления распоряжаются – выдают властные акты управления, которые приобретают формы нормативно-правовых актов. Следует заметить, что «государственное управление» по содержанию отличается от «менеджмента». Управление в бизнесе, сосредотачивается в сфере предпринимательской деятельности, направленное на получение прибыли, тогда как государственное управление- на решение задач, связанных с обеспечением потребностей всего общества. Т.е. менеджмент и государственное управление явл. разными формами социально-экономического управления, которые нельзя отождествлять. Но, вмести с тем существует много общего в содержании форм этих двух видов управления. Большинство эффективных и действенных управленческих методов, технологий, способов, инструментов родились и прошли адаптацию именно в бизнесе и лишь со временем интегрировали в сферу правительственного (государственного) управления. Т.о. государственное управление – представляет многогранное явление, которое охватывает фундаментальные и прикладные отрасли науки: политические, юридические (административное право), философские, экономические (макро- и микроэкономика, статистика, эконометрия), социологические, технические (прикладная математика, информатика, техническая кибернетика, системо-техника), исторические (история государства и права), психологические. Вывод Государственное управление – это общая междисциплинарная самостоятельная отрасль науки, которая находится на пересечении нескольких общественных наук, сосредоточенных на процессах и функциях управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.
|
