Правительственные органы государственного управления

 

Рассматривая систему ЦОИВ, следует остановиться на новых видах органов, не предусмотренных существующей стандартной моделью. Речь идет о так называемых правительственных органы государственного управления, которые не предусмотрены Конституцией Украины и которые нельзя отнести ни к центральным, ни к местным, поскольку они занимают промежуточное место в системе органов исполнительной власти. Создание указанных органов обусловлено объективными потребностями государственного управления. Правительственные органы государственного управления (департаменты, службы, инспекции) создаются в соответствии с постановлениями правительства.

Правительственные органы государственного управления (ПОГУ)- это органы, которые функционируют в составе центральных органов исполнительной власти и подчинены им.

ПОГУ осуществляют:

А) управление отдельными подотраслями или сферами деятельности;

Б) контрольно-наблюдательные функции;

В) регуляционные и разрешительно-регистрационные функции физических и юридических лиц.

 

6.7. Местные органы исполнительной власти

 

Струтура исполнительной власти на местном (территориальном) уровне соответствует административно территориальному устройству государства.

Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах РФ менее разнообразна, чем в республиках. Исполнительная власть в этих субъектах реализуется администрацией (Правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава (губернатор, глава администрации, мэр). Глава администрации - это высшее выборное административное должностное лицо, осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Его взаимоотношение с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:

1. Глава администрации (губернатор) непосредственно осуществляет исполнительную власть, руководя прямо подчиненными ему отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);

2. Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемый им самостоятельный орган общей компетенции - правительство или администрацию субъекта Федерации. Этот орган может возглавляться должностным лицом, назначаемым губернатором (председатель Правительства, первый заместитель главы администрации, вице-губернатор) - Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.

3. Глава администрации (губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию субъекта Федерации (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом Правительство и отраслевые органы исполнительной власти формируются губернатором, а контрольные функции законодательной власти существенно ограничены.

Глава исполнительной власти (губернатор, глава администрации) по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его компетенцию входит:

• определение в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;
• представительство интересов субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;
• разработка и представление на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;
• согласование решений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;
• утверждение структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначение и освобождение от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.

В систему органов государственной администрации субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (Президентом республики, председателем Правительства, главой администрации, губернатором) могут входить:

• органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (за исключением некоторых субъектов Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);
• государственная администрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:
• органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);
• органы государственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
• территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);
• местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этих случаях главы местной государственной администрации либо назначаются Президентом, губернатором, либо избираются непосредственно населением. В соответствии с Законом " О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом республики. Президент республики вправе отрешать глав местных органов исполнительной власти от должности и привлекать к административной ответственности.

Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей.
В связи с вступлением в силу Федерального закона " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" 1999 г. происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяется Конституциями (уставами) субъектов РФ.
Высшее должностное лицо (руководители высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается гражданами, проживающими на территории данного субъекта РФ либо в особо оговариваемых случаях специально созываемым собранием представителей. Оно избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на эту должность более двух сроков подряд. Оно не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе с правом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, которое влечет его отставку. В полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) входит формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФ действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации оно вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Организация исполнительной власти на территориальном уровне в Украине реализуется через областные и районные государственные администрации, возглавляемые главами этих администраций. Местные (территориальные) органы (подразделения министерств и др. центральных органов исполнительной власти) также осуществляют функции исполнительной власти на местах в составе областных государственных администрай, как территориальные управления соответствующих ЦОИВ. Правовой основной организации и деятельности местных органов исполнительной власти явл. положения ст. 118 и 119 Конституции Украины, а также соответствующие положения Закона Украины.

Государственные администрации в пределах соответствующей административно-территориальной единицы обеспечивают:

1) исполнение Конституции, законов, актов Президента, КМУ, др. органов исполнительной власти высшего уровня;

2) законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;

3) выполнение государственных и региональных программ социально- экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренного населения и национальных меньшин – также их национально-культурного развития;

4) подготовку и выполнение соответствующих бюджетов;

5) отчет о выполнении соответствующих бюджетов и программ;

6) взаимодействие с органами местного самоуправления;

7) реализацию др. предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.

Местные государственные администрации наделены полномочиями в таких основных сферах:

- социально-экономического развития;

- бюджета и финансов;

- управления имуществом, приватизации и предпринимательства;

- градостроения, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, транспорта и связи;

- использование и охраны земель, природных ресурсов и охраны окружающей среды;

- науки, образования, охраны здоровья, культуры, физкультуры и спорта, материнства и детства, семьи и молодежи;

- социального обеспечения и социальной защиты населения;

- занятости населения, труда и заработной платы;

- обеспечение законности, правопорядка, прав и свобод граждан;

- международных и внешнеэкономических отношений;

- оборонной работы.

Государственные администрации действуют на принципах: ответственности перед человеком и государством о своей деятельности; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; соединение государственных и местных интересов.

Государственные администрации явл. единоначальными органами исполнительной власти общей компетенции, полномочия которых реализуются единолично их руководителями – главами государсвенных администраций. Они назначаются на должность и освобождаются с должности Президентом по представлению КМУ на срок полномочий главы государства. Кандидатуры на должности глав областных государственных администраций на рассмотрение правительства вносятся Премьер-министром. При осуществлении своих полномочий главы государственных администраций ответственны перед главой государства и КМУ. В случае избрания нового Президента Украины главы государственных администраций продолжают осуществлять свои полномочия до назначения в установленном порядке новых глав госадминистраций.

Глава государственной администрации формирует ее структуру и состав. Структура областной государственной администрации явл. такой: руководство (глава, первый заместитель главы, заместители главы); аппарат ОГА; главные управления, управления, отделы и др. структурные подразделения ОГА.

Первый зам. и заместители глав ОГА выполняют обязанности, установленные главами, и несут персональную ответственность за состояние дел на порученном участке работы. Первый зам. главы облгосадминистрации назначаются на должность главой областной госадминистрации по согласованию с Премьер-министром. Заместители главы назначаются на должность главой по согласованию с соответствующими вице-премьер-министрами.

Руководители управлений, отделов и др. структурных подразделений государственных администраций возглавляют соответствующие подразделения и несут персональную ответственность перед главами соответствующих госадминистраци за выполнение возложенных на эти подразделения задания. Они назначаются на должность и освобождаются с должности госадминистрацией по согласованию с органами исполнительной власти высшего уровня в порядке, установленном КМУ.

Для правового, организационного, материально-технического и др. обеспечения деятельности областной государственной администрации, подготовки аналитических, информационных и др. материалов, систематической проверки выполнения актов законодательства и распоряжений главы ОГА, предоставление методической и др. практической помощи местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления главой облгосадминистрации создается аппарат облгосадминистрации в пределах выделенных бюджетных средств, который подчинен главе данной администрации. К структуре аппарата областной государственной администрации относятся такие отделы: организационный, общий, кадровой работы и по вопросам государственной службы, юридический, работы с обращениями граждан; контроля, бухгалтерского учета, хозяйственный, взаимодействия с правоохранительными органами, по вопросам обороны и мобилизационной работы; информационно-компьютерного обеспечения; по вопросам режимно-секретной работы.

Аппарат в процессе выполнения возложенных на него заданий взаимодействует с управлениями, др. структурными подразделениями облгосадминистрации, районными госадминистрациями, органами местного самоуправления, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями граждан.

Аппарат ОГА возглавляет руководитель аппарата, который назначается на должность главой облгосадминистрации. Глава также утверждает положения и определяет структуру аппарата, назначает на должность и освобождает с должности руководителей и др. сотрудников структурных подразделений аппарата.

Основными структурными подразделениями ОГА явл. главные управления, управления и отделы. В структуре ОГА функционируют также службы, инспекции и архивы. Перечень структурных подразделений устанавливает глава облгосадминистрации на основе примерного перечня, утвержденного КМУ. При оформлении структур ОГА необходимо соблюдать такие требования: в состав главного управления должны входить не меньше двух управлений; в управлении должно работать не меньше 9 чел., в отделах в составе управления - не меньше 4, в самостоятельных отделах – не меньше 6.

В областных государственных администрациях создаются такие структурные подразделения:

А) главное управление экономики; гл. управление сельского хозяйства и продовольства; гл. управление труда и социальной защиты населения; гл. финансовое управление;

Б) управление промышленности, энергетики, транспорта и связи (в Донецкой, Запорожской, Луганской, Харьковской ГОА –главные управления); управление угольной промышленности (создаются в случае необходимости); управление капитального строительства; управление жилищно-коммунального хозяйства; управление градостроения и архитектуры; управление по впоросам оборонной и мобилизационной работе; управление по вопросам чрезвычайных ситуаций и в делах защиты населения от последствий аварии на ЧАЭС (в Волынской, Житомерской, Киевской, Ровненской и Черниговской областях отдельно функционируют управления в делах защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы); управление образования и науки; управление охраны здоровья; управление культуры; упр-ие в делах семьи и молодежи; упр-ие по вопросам физической культуры, спорта и туризма; упр-ие в делах прессы и информации; упр-ие по вопросам внутренней политики; упр-ие государственной ветеринарной медицины; упр-ие внешних отношений и внешнеэкономической деятельности (создается в случае необходимости);

В) отдел в делах национальностей и миграции; отдел в делах религии;

Г) инспекция государственного технического надзора; инспекция качества и формирования ресурсов сельскохозяйственной продукции;

Д) служба в делах неполнолетних;

Е) государственный архив области.

Главы госадминистраций издают распоряжения единолично и несут за них ответственность согласно с законодательством. Нормативно-правовые акты подлежат государственной регистрации в соответствующем органе юстиции в установленном порядке и приобретают действительность с момента их регистрации, если самими актами не установлен поздний срок введения их в действие.

Закон наделяет местные государственные администрации соответствующей компетенцией, которая явл. средством реализации возложенных на них функций. При этом устанавливается общая и отраслевая компетенция. В пределах общей компетенции к ведению государственных администраций принадлежит решение таких вопросов: 1) обеспечение законности, охраны прав, свобод и законных интересов граждан 2) социально-экономического развития соответствующих территорий; 3) бюджета, финансов и учета 4) управление имуществом, приватизацией и предпринимательства; 5) промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и связи 6) науки, образования, культуры, охраны здоровья, физкультуры, спорта и туризма, семьи, женщин, молодежи и неполнолетних; 7) использования земли, природных ресурсов, охраны окружающей среды; 8) внешнеэкономической деятельности; 9) оборонной работы и мобилизационной подготовки; 10) социальной защиты, занятости населения, труда и заработной платы.

На местные госадминистраций возложено осуществление на соответствующих территориях функций государственного контроля в пределах, установленных Конституцией и законами Украины за:

- сохранением и рациональным использованием государственного имущества;

- состоянием финансовой дисциплины, учета и отчетности, выполнением государственных контрактов и обязательств перед бюджетом, надлежащим и своевременным возмещением убытков, причиненных государству;

- использованием и охраной земель, лесов, недр, воды, воздушного пространства, растительного и животного мира и др. природных ресурсов;

- охраны памятников истории и культуры, сохранностью жилищного фонда;

- соблюдением производителями продукции стандартов, технических условий и др. требований, связанных с качеством и сертификацией;

- соблюдением стандартных и ветеринарных правил, сбором, утилизацией и захоронением промышленных, бытовых и др. отходов, соблюдением правил благоустройства;

- соблюдением архитектурно-строительных норм, правил и стандартов;

- соблюдением правил торговли, быта, транспортного, коммунального обслуживания, законодательства о защите прав потребителей;

- соблюдением законодательства по вопросам науки, языка, рекламы, образования, культуры, охраны здоровья, материнства и детства, семьи, молодежи и несовершеннолетних, социальной защиты населения, физической культуры и спорта;

- охраной труда и своевременной и не ниже установленного государством минимального размера оплаты труда;

- соблюдением общественного порядка, правил технической эксплуатации транспорта и дорожного движения;

- соблюдением законодательства о государственной тайне и информации.

Областные государственные администрации и их председатели при

осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом и КМ Украины, подотчетны и подконтрольны Правительству. Первоочередное значение имеют отношения с Президентом Укр. и Администрацией Президента.

В процессе своей деятельности местные государственные администрации взаимодействуют с соответствующими министерствами и др. центральными органами исполнительной власти. Взаимоотношения между ними явл. партнерскими.

Областные госадминистарции в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляет контроль за их деятельностью. Главы облгосадминистраций имеют право отменять распоряжения глав районных администраций, которые противоречат Конституции и законам, решениям Конституционного Суда, актам Президента, КМ У, глав облгосадминистраций, а также министерства и др. центральных органов исполнительной власти.

Облгосадминистрации явл. подотчетными областным советам в выполнении программ социально-экономического и культурного развития, областных бюджетов. Облгосадминистрации могут осуществлять полномочия, делегированные им областными советами с целью обеспечения местных интересов населения области и несут ответственности за их реализацию.

Главы облгосадминистраций ежегодно отчитываются перед областными советами по вопросам исполнения бюджета, программ социально- культурного развития территории и делегированных полномочий. Советы могут оказывать недоверия главе облгосуадминистраций, на основании чего, с учетом предложений КМ, Президент принимает решение и дает совету обоснованный ответ. Если недоверие главе высказали 2/3 от состава областного совета, глава государства принимает отставку главы облгосадминистрации.

Областные государственные администрации не имеют права вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления властных полномочий. Для осуществления совместных программ областные государственные администрации и органы местного самоуправления могут заключать договоры, создавать совместные органы и организации.

Государственные администрации осущ. функцию управления имуществом предприятий, учреждений и организаций, которые принадлежат к сфере их управления. Главы госадминистраций заключают и разрывают контракты с их руководителями. Руководители предприятий, которые принадлежат к сфере управления министерств идр. Центральных органов исполнительной власти, назначаются и освобождаются с должности по согласованию с главой соответствующей госадминистрации, кроме руководителей предприятий Вооруженных Сил. Госадминистрации не должны вмешиваться в их хозяйственную деятельность, кроме случаев, установленных законом. В случае нарушения законов руководителями предприятий госадминистрации имеют право обратиться к их собственникам или уполномоченному лицу с мотивированным представлением о привлечении к ответственности этих руководителей.

Особое внимание госадминистрация должна уделять отношениям с объединениями граждан и отношениям с гражданами, которые проживают на соответствующей территории. Госадминистрации обеспечивают соблюдение прав и свобод граждан.