Провинциальная организация империи

Особая система местного, провинциального управления стала формироваться в Римской империи еще в период республики. При монархии она стала существенной частью государственной организации, и даже одним из факторов, способствовавших становлению монархической государственности.

Первые провинции будущей империи были образованы в ходе войн за овладение Италией: в 226 г. до н. э. для управления Сицилией и, отдельно, Сардинией и Корсикой впервые были избраны два особых претора; несколько позднее – еще два претора для новозавоеванных провинций в Испании. Преторам принадлежало военное командование армией в провинции, право общего управления и, на основе власти imperium, юрисдикция. Правители провинций получали название пропреторов или проконсулов, что означало предоставлениеим в принципе власти, соответствующей аналогичным римским магистратурам. В 191 г. до н. э. и сама Италия была поставлена в ранг провинции для проконсульского управления.

В период поздней республики верховное управление принадлежало Сенату: он определял туда необходимые войска, выделял субвенции на управление провинцией. Пропретор или проконсул избирались из, как правило, бывших магистратов того же ранга. Назначались они обычно на один год, но нередки были продления их полномочий, так что реально они исполняли обязанности правителей по 3, 5 или 7 лет. При назначении преемника правитель обязан был покинуть провинцию в течение 30 дней. Главным правилом его управления был запрет на пересечение границ провинции, в особенности во главе войск – это рассматривалось как тяжкое преступление против величия римского народа.

Магистрат в провинции обладал и военной, и административной, и судебной властью. Вокруг него складывался свой аппарат управления, в котором главным лицом был квестор, заведовавший финансовой частью. Один из важнейших не только политических, но и административно-правовых принципов управления провинциями выражался в известном лозунге «разделяй и властвуй» («divide et impera»). Состоял он в том, что территория провинции и ее население, даже покорившись Риму, не находились в совершенно равном положении: одни включались в категорию «союзных» и получали право участвовать в военных операциях римской армии, другие получали права городских муниципий, где сохранялись права самоуправления, третьи приобретали разные привилегии как особые общины. Завоеванная земля провинций объявлялась собственностью римского народа – ager publicus. Часть ее могли получать римские граждане, часть раздавалась на условиях выплаты особой подати в наследственное пользование, часть возвращалась прежним владельцам, но уже на условиях выплаты сбора.

В период принципата система управления провинциями специализировалась и приобрела иной облик. Все провинции разделялись на два условных класса: императорские (под предлогом того, что в них продолжались военные действия, «незамиренные») и сенаторские. В императорские правителей назначал лично император в качестве своих слуг или специальных посланцев, опираясь на имевшиеся у него общие полномочия проконсула. Эти посланцы носили титул легатов либо прокураторов; последние были финансовыми агентами казны. Назначались они, как правило, из императорских вольноотпущенников и были орудием укрепления власти принцепса на местах. Сенатские управлялись по-прежнему проконсулами и пропреторами, выбираемыми из числа сенаторов; только в Египте ставился наместник из всаднического сословия. Законами Августа на правителей провинций были наложены дополнительные ограничения: им запрещалось жениться на местных, не разрешалось брать с собой своих жен.

В период домината в управлении провинциями существенно возросла роль префектов претория – они были практически на положении вице-императоров в своих областях. Префекты располагали собственной администрацией, издавали собственные эдикты-распоряжения, имевшие правовое значение. К концу III в. число провинций было значительно увеличено: с прежних 48 до 120. Между провинциями исчезло различие императорских и сенатских: все они управлялись легатами или прокураторами, назначенными монархом и Сенату совершенно неподконтрольными. Провинции группировались в 12 округов – диоцезов, во главе которых были свой учреждения – консистории. Военные и гражданские полномочия по-прежнему принадлежали разным ветвям управления.

Возрастание роли императора в управлении провинциями, его непосредственное влияние на администрацию провинций (а тем самым и обогащение казны принцепса, сплочение в администрации обширного слоя новых людей) было одним из важных факторов становления новой монархии в Римской империи.

Другим таким фактором, который единоличные правители и создавали сами, и одновременно использовали для своей власти, была эволюция военной организации Рима.