В. 65. Роль ООН в современных международных отношениях

ООН – универсальная международная организация, созданная с целью поддержания мира, международной безопасности и развития сотрудничества между государствами. Одной из главных задач Организации Объединенных является поддержание мира во всем мире согласно п. 3 ст. 2 Устава ООН, государства-члены должны разрешать свои международные споры мирными средствами и воздерживаться от угрозы силой или ее применения против других государств.

Совет Безопасности несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Он по собственной инициативе или по заявлению заинтересованной стороны может проводить расследование любого спора или любой ситуации, угрожающих перерасти в международный конфликт (ст. 34). Расследование осуществляется или непосредственно Советом Безопасности, или создаваемыми им специальными комиссиями, выезжающими на места, и комитетами, изучающими материалы.

По отношению к конфликтам, угрожающим миру и безопасности и не разрешенным мирным путем самими спорящими сторонами, Совет Безопасности вправе применить одну из двух процедур. Во-первых, он может согласно ст.33 п.2 Устава по собственной инициативе потребовать, чтобы стороны разрешили данный конфликт при помощи любых мирных средств. Совет Безопасности вправе давать такие рекомендации в любой момент, независимо от того, в какой стадии находится спор. При этом согласно ст.36 п.3 разрешение разногласий в области права он должен рекомендовать передачу в суд. Во-вторых, условия разрешения спора или ситуации, угрожающих миру, могут быть предложены непосредственно самим Советом Безопасности, если стороны другими методами не смогли уладить конфликт, угрожающий международному миру и безопасности. В таком случае инициатива принадлежит самому Совету Безопасности. В случае если стороны уладят свои разногласия сами после того, как их спор был поставлен на обсуждение СБ, то последний обязан прекратить дело, так как ликвидирован сам спор.

Против агрессора Совет Безопасности вправе принимать принудительные меры вплоть до военных действий. Установив наличие агрессии или ее угрозу, СБ может предложить заинтересованным государствам, в том числе и агрессору, принять временные меры, чтобы, как указано в ст.40 Устава, предотвратить ухудшение ситуации до принятия мер ликвидации агрессии органами ООН. Однако такие меры возможны лишь в случае единогласия постоянных членов Совета Безопасности.

Санкции, осуществляемые по постановлению СБ, делятся на две категории - военные и невоенные. Невоенные санкции носят морально-политический характер, например, разрыв дипломатических отношений. Они применяются государствами и по рекомендации Генеральной Ассамблеи. Осуществление их может быть возложено не на всех, а лишь на некоторых членов (ст.48 п.1). Исчерпывающего списка этих санкций в Уставе нет, и Совет Безопасности может определять их сам, как и вводить в действие.

Решение о военных санкциях вправе принять только Совет Безопасности, который распоряжается военными силами ООН. Под военными санкциями подразумевается блокада, демонстрации, а также военные действия сухопутных, морских и воздушных вооруженных сил. Как это было сделано в целях восстановления суверенитета Кувейта после вторжения Ирака (1991г.), когда СБ дал санкцию коалициям государств-членов на применение «всех необходимых средств» вплоть до военных действий для разрешения конфликта.

Члены ООН представляют свои вооруженные силы для борьбы с агрессией в распоряжение Совета Безопасности в соответствии с его решением, по его требованию и в соответствии с особым соглашением. Кроме того, в соглашениях между Советом Безопасности и отдельными государствами предусматривается также предоставление права прохода через территорию этих государств, а также средств обслуживания.

Кроме специальных контингентов вооруженных сил, предоставляемых Совету Безопасности отдельными членами ООН, Совет Безопасности может использовать региональные органы, существующие согласно гл. VIII Устава и имеющие право применять принудительные меры, но только с согласия СБ, который должен быть в курсе того, что предпринимается.

Наряду с военными подразделениями, предоставляемыми государствами - членами ООН в распоряжение Совета Безопасности, они должны согласно ст.45 Устава держать в состоянии немедленной готовности контингенты национальных военно-воздушных сил для совместных международных принудительных действий. Использование Советом Безопасности этих контингентов возможно по специальным соглашениям, заключаемым в том же порядке, что и соглашения о воинских соединениях, входящих в международные силы.

Важная роль в урегулировании споров и конфликтных ситуаций отводится Генеральному секретарю ООН. Устав (ст.99) уполномочивает Генерального секретаря доводить до сведения ООН любые вопросы, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию мира и безопасности. Он должен также выполнять и другие функции, возлагаемые на него Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и другими главными органами ООН, по поручению которых он осуществляет посреднические функции или оказывает добрые услуги государствам-участникам спора. Как правило, он подписывает соглашения с государствами по урегулированию конфликтов. Одним из наиболее важных направлений деятельности Генерального секретаря является использование его «добрых услуг» — действий, направленных на установление контактов между спорящими сторонами. Эти действия предпринимаются как публично, так и в конфиденциальном порядке на основе его независимости, беспристрастности и добросовестности для предотвращения возникновения, эскалации или расширения масштабов международных споров. Например, Кофи Аннан будучи Генеральным секретарем, использовал свои добрые услуги в самых различных ситуациях, в том числе на Кипре, в Восточном Тиморе, Ираке, Ливии, в Нигерии и Западной Сахаре.

В соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности наделен полномочиями и ответственностью принимать коллективные меры для поддержания международного мира и безопасности. Поэтому международное сообщество обычно исходит из того, что операции должны санкционироваться Советом Безопасности. Большинство из этих операций утверждаются и осуществляются самой ООН с привлечением войск, действующих под оперативным командованием ООН. Как правило, Совет Безопасности ООН учреждает миссии по поддержанию мира и определяет параметры их деятельности. Это достигается путем предоставления миссиям мандата. Мандат на проведение операции – это решение о том, в какой конфликт, на какой его стадии и в какой форме вмешиваться. Оформляется он как постановление международной организации. Характер мандата определяет принадлежность операции к классическому «миротворчеству» (поддержанию мира) либо силовому установлению мира вопреки воле конфликтующих сторон. Чтобы учредить новую миссию по поддержанию мира или изменить мандат или численность личного состава любой существующей миссии, за соответствующее предложение должны проголосовать девять из 15 государств — членов Совета Безопасности. Тем не менее, если любой из пяти постоянных членов — Китай, Российская Федерация, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты или Франция — проголосует против такого предложения, оно не принимается.

Комплекс операций, проводимых в рамках деятельности ООН по урегулированию конфликтов, включает в себя следующие виды мероприятий: 1) Превентивная дипломатия (англ.: Preventive diplomacy; может включать меры по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, “превентивное развертывание” сил под эгидой ООН); 2) Поддержание мира (англ.: Peacekeeping; обеспечение присутствия ООН в данном конкретном регионе, с согласия всех заинтересованных сторон, посредством развертывания военного и/или полицейского персонала ООН. Сейчас силы по поддержанию мира чаще развертываются с целью не только прекращения огня, но и содействия политическому урегулированию); 3) Поощрение к миру (англ.: Peacemaking; миротвочество – представляет собой совокупность действий, направленных на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению с помощью мирных средств. Перечень этих средств изложен в VI главе Устава ООН, к ним относятся переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебного разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям и т.д.); 4) Принуждение к миру (англ.: Peace enforcement; насильственные действия в соответствии с Гл. VII Устава ООН “Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии”, предполагает осуществление комплексных и скоординированных действий (политических, правовых, институциональных, военных, гуманитарных, правозащитных, экологических, экономических, социальных и др.); 5) Постконфликтное миростроительство (англ.: Post-conflict peacebuilding; меры по укреплению мира и безопасности по окончанию конфликта – недопущение возобновления конфликта, устранение его причин, создание соответствующих государственных структур и доверия между сторонами); 6) Санкции (англ.: Sanctions; действия, не связанные с применением силы для поддержания или восстановления мира по Ст. 41 Гл. VII Устава ООН,).

Департамент операций по поддержанию мира (учрежден в 1992г.) руководит и управляет миссиями от имени Генерального секретаря, который отчитывается об их деятельности перед Советом Безопасности. Большинство миссий возглавляют специальные представители Генерального секретаря. ДОПМ помогает Генеральному секретарю формулировать правила и процедуры деятельности по поддержанию мира, вынося рекомендации в отношении учреждения новых миссий и управляя существующими миссиями.

Старшие военные офицеры, штабные офицеры и военные наблюдатели, служащие в миссиях ООН, нанимаются на службу непосредственно ООН, как правило, на основе прикомандирования от своих национальных вооруженных сил. Миротворческие контингенты, известные как «голубые каски», участвуют в миротворческих операциях ООН на условиях, которые тщательно прорабатываются правительствами предоставляющих их стран, и остаются в целом под юрисдикцией этих правительств, хотя и служат под оперативным командованием ООН.

Полномочия направлять миротворцев сохраняются за соответствующими правительствами, которые добровольно их предоставляют. Правительства также несут и ответственность за выплату им денежного довольствия, дисциплинарные и кадровые вопросы.

Когда непосредственное вмешательство ООН признается неуместным или нецелесообразным, СБ дает санкцию региональным или другим международным организациям, таким как Европейский союз (ЕС), Африканский союз (АС), Организация Североатлантического договора (НАТО), Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), либо «коалициям желающих стран» выполнять определенные функции по поддержанию мира или принуждению к миру.

Например, в 1999 году после завершения НАТО своих бомбовых ударов Совет поручил НАТО поддерживать мир в Косово (в форме Сил для Косово, или СДК). Одновременно Совет учредил Миссию ООН по делам временной администрации в Косово (МООНК) — операцию ООН по поддержанию мира — и поручил ей обеспечить административное управление территорией, поддерживать там законность и правопорядок и формировать демократические институты самоуправления. В том же году Совет уполномочил международные силы под командованием Австралии восстановить порядок на Восточном Тиморе — ныне Тиморе-Лешти. В следующем году эти силы были заменены операцией ООН по поддержанию мира. В 2001 году Совет уполномочил международную коалицию — Международные силы содействия безопасности (МССБ) — обеспечить военное присутствие в Афганистане, а также учредил политическую миссию ООН для оказания поддержки переходному правительству. В 2004 году Совет предложил Африканскому союзу обеспечить мониторинг обстановки в Дарфуре, Судан, в то время как посредством переговоров между сторонами были предприняты попытки достичь мира.

Часто в последние годы можно услышать критику в адрес ООН по поводу неэффективности проводимых операций, используемых методов и инструментов, применяемых для урегулирования конкретного конфликта. Но если объективно рассматривать сложившуюся ситуацию, то можно отметить, что наряду с ошибками, были и успешные миротворческие операции. Просчеты и ошибки связаны с тем, что в современном, динамичном, быстроразвивающемся мире она оказалась в непривычной ситуации, где межгосударственные конфликты сменились гражданскими войнами, распад биполярного мира привел к созданию новых государств, появились новые виды угроз международному миру и безопасности. На лицо снижение роли ООН и Совета Безопасности. Все чаще происходит нарушение принципов ООН, игнорирование резолюций СБ ООН, применение санкций по отношению к некоторым странам в разрез с решениями членов СБ. Все это происходит из-за того, что некоторые страны пренебрегают нормами международного права.

Еще один фактор неэффективности механизма ООН по урегулированию конфликта: ООН удается лишь прекратить вооруженные действия или перевести конфликт в послевоенный период, но не удается устранить причину конфликта, что возвращает ситуацию на исходную позицию. Часто прекращение вооруженных действий не устраняет причину конфликта, а лишь оттягивает решение проблемы, отодвинув ее не неопределенный срок.

***

Пятьдесят три года назад в Сан-Франциско " отцы-основатели" Организации Объединенных Наций заложили за столом переговоров основы новых межгосударственных отношений, при которых на смену политике экспансии и " цивилизованной войне всех против всех" должны были прийти политический диалог и сотрудничество. В своем стремлении создать уникальный форум доброй воли и компромисса Объединенные Нации поставили перед собой благородные и доселе невыполнимые цели: избавить грядущие поколения от бедствий войны, утвердить веру в основные права человека и в равенство прав больших и малых наций, обеспечить справедливость и соблюдение норм международного права, содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе. Перенесение высоких целей в практическую плоскость потребовало от Организации перманентного отстаивания своего " raison d'etre" в видоизменяющейся международной среде, при котором зачастую ей приходилось сражаться с ветряными мельницами и оказываться заложницей интересов главных действующих лиц мирового спектакля.

Со дня основания ООН система международных отношений трижды претерпевала коренные изменения: установление послевоенного статус-кво победителями во Второй мировой войне, биполярное противостояние " холодной войны" и переход к постсоветскому мироустройству. К этому добавилось крушение колониализма, результатом которого стало появление на политической карте мира более ста тридцати новых государств. Расширяющаяся Организация, понимая всю бесперспективность существования " преданьями старины глубокой", была вынуждена совершать крутые повороты на своем и без того тернистом пути.

Прекращение соперничества двух супердержав, казалось, сбросило с парализованной Организации цепи бездействия, превратившие ее в " стороннего наблюдателя" за " разборками" Востока и Запада в Корее, на Ближнем Востоке, во Вьетнаме и Афганистане. Перед ООН открылись весьма заманчивые перспективы занять подобающее место в постконфронтационном многополярном мире и воплотить в жизнь чаяния народов на мирную жизнь и устойчивое социально-экономическое развитие. В действительности ООН приняла на себя все содержимое открывшегося с окончанием " холодной войны" " ящика Пандоры", из которого вырвались неразрешенные споры, неудовлетворенные амбиции и долго сдерживаемая ненависть. В результате мир охватил пожар внутригосударственных и региональных конфликтов, на тушение которого мужественно бросились " голубые каски" ООН. Благодаря их усилиям был установлен мир в Намибии и Камбодже, ЮАР и Мозамбике, Сальвадоре и Гватемале. В то же время Организация оказалась не в силах предотвратить четыре года массового кровопролития в бывшей Югославии, межэтническую резню и геноцид в Руанде и Бурунди, бегство миротворцев под огнем из Сомали.

Широко отмечавшийся полувековой юбилей ООН на какое-то время повернул мир к болям и бедам Организации. Как считают психологи, в середине жизни у человека наступает кризис, когда юношеские мечты и дерзания, столкнувшись с прозой бытия, сменяются разочарованием и неуверенностью в себе. Такое же состояние переживает в свои пятьдесят с лишним лет Организация Объединенных Наций.

За более чем полувековой период своей истории ООН, безусловно, не стала панацеей от всех бед, но многостороннее сотрудничество под эгидой ООН вселяет в народы мира веру в силу совместных действий и направляет их энергию на достижение экономического, социального и гуманитарного прогресса на благо всего человечества.

Зачастую действуя путем проб и ошибок, Организация Объединенных Наций накопила бесценный опыт в разрешении всеобъемлющих проблем международной жизни и нередко выступала и выступает в качестве последней инстанции, способной остановить кровопролитие в Анголе и накормить голодающих детей Эфиопии, дать кров беженцам Боснии и остановить СПИД, искоренить апартеид в Южной Африке и сохранить первозданные леса Южной Америки.

Сегодня пришла пора " отцов-реформаторов" ООН, к которым вправе причислить себя все государства-члены. Нации снова объединены общей целью — трансформировать ООН в плодотворно и оперативно действующую организацию, обладающую финансовой стабильностью и эффективностью в плане управления, ставящую перед собой реально выполнимые цели и гибко реагирующую на возникающие кризисные ситуации и меняющиеся потребности, проявляющую отзывчивость на запросы каждого члена международного сообщества. Успех реформы ООН зависит как от повышения эффективности системы ООН в целом, так и от позитивных изменений в структуре и методах работы главных органов Организации, в частности Совета Безопасности ООН.

Возводя новый дом, не обязательно разрушать фундамент старого. ООН XXI в. — это прежде всего разумный баланс между введением новых, отвечающих современным реалиям методов работы и укреплением действующих и апробированных практикой механизмов.

Многочисленны и многогранны проблемы, встающие перед международным сообществом на рубеже третьего тысячелетия. Степень их воздействия на жизнь человечества приобретает все более угрожающие масштабы, тогда как степень эффективности их решения наглядно демонстрирует, что глобализация проблем проходит сегодня гораздо быстрее, чем глобализация решений. Все более четкие очертания приобретают такие зачастую взаимоисключающие друг друга процессы, как глобализация и фрагментация, многополярность и гегемонизм, интеграция и изоляционизм. Одни из этих тенденций открывают новые возможности для обеспечения мира, свободы, безопасности и развития, другие вызывают острейшие кризисные ситуации. Стремительная деградация окружающей среды, не поддающийся контролю рост народонаселения, нехватка пищевых и сырьевых ресурсов, региональные конфликты, нищета, оборот наркотиков, эпидемии и международный терроризм выходят сегодня за рамки границ государств, регионов и континентов. Транснациональный характер негативных последствий этих явлений обусловливает неизбежность объединения усилий всех членов семьи наций в поиске эффективных и взаимоприемлемых путей их смягчения. Катализатором этих усилий призвана и должна стать Организация Объединенных Наций.

Исключительно многоплановым будет ответ на вопрос о том, какую роль играет Организация Объединенных Наций в современном мире. Сегодня в фокусе Организации находятся практически все стороны международной жизни, о чем убедительно свидетельствуют названия специализированных учреждений ООН, различных программ и комиссий. На многих направлениях достижение конкретных позитивных результатов становится возможным только благодаря активным и целенаправленным усилиям всей системы Организации.

Проведение под эгидой Организации Объединенных Наций ряда глобальных многосторонних форумов по ряду острейших проблем современности (Рио-де-Жанейро, Вена, Каир, Копенгаген, Стамбул, Пекин), разработка основополагающих программ действий " Повестка дня для мира", " Повестка дня для развития" и " Повестка дня на XXI век", подписание Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) и поэтапное осуществление Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), сокращение обычных вооружений и запрет на производство противопехотных мин, широкомасштабная деятельность специализированных учреждений ООН в сферах содействия устойчивому социально-экономическому развитию и оказания технической, гуманитарной и финансовой помощи, всеобъемлющая защита прав человека с особым акцентом на улучшение положения женщин и детей, помощь в случае стихийных бедствий, предоставление приюта беженцам, борьба с международным терроризмом и наркобизнесом, ликвидация безграмотности, искоренение опаснейших инфекционных заболеваний, сохранение культурного наследия человечества — вот лишь поверхностный перечень добрых дел Организации Объединенных Наций.

Особое место отводится миротворческой деятельности ООН. В Новом Завете сказано: " Блаженны миротворцы, ибо они будут наречены сынами Божьими" (От Матфея 5: 9). Благородная миссия солдат мира, нередко ценою своих жизней останавливающих кровопролитие, воистину достойна таких слов. Современные локальные войны практически стирают различие между воюющими и мирными жителями, и в некоторых конфликтах из каждых 10 погибших 9 были из числа гражданского населения. В этих войнах очень часто не бывает победившей стороны, и этот факт еще более усложняет задачи ООН как третьей стороны, разнимающей дерущихся отнюдь не до первой крови комбатантов. Сегодня ООН берет на вооружение стратегию превентивной дипломатии и постконфликтного миростроительства, предусматривающую действия широким фронтом, от выявления самых ранних признаков назревающего конфликта до проведения длительной и интенсивной работы по возрождению общества после окончания военных действий. В основу миротворчества закладывается ясное понимание того, что операции ООН по поддержанию мира (ОПМ) являются совершенно особым методом урегулирования конфликтов, основная цель которого — сохранять мир, а не принуждать к нему, предотвращать возникновение взрывоопасной ситуации, а не сдерживать ее эскалацию.

Значение ООН трудно переоценить. Для многих новых и малых стран " третьего мира" вступление в ООН представляет собой акт их политического и дипломатического посвящения в государство, их признания всем международным сообществом: " Я член ООН, значит, я существую". С высокой трибуны Генеральной Ассамблеи, сжимающей глобус до размеров просторного зала нью-йоркского небоскреба на East River, они имеют возможность поделиться со всем миром своими проблемами и взглядами на будущее семьи наций. Штаб-квартира ООН — это уникальное место для тихой и челночной дипломатии, создающее нейтральную среду для чистоты химической реакции политического компромисса.

Организация Объединенных Наций, со всеми ее достоинствами и недостатками, представляет собой зеркальное отражение современного международного сообщества. В конечном счете будущее реформирующейся и адаптирующейся к новым реалиям ООН зависит от политической воли самих государств-членов. Только они смогут укрепить ООН на финансовой основе путем своевременной выплаты членских взносов; на политической основе, стремясь обеспечить участие ООН во всех переговорах по вопросам международного мира и безопасности; на экономической и социальной основе, отведя ООН центральную роль в осуществлении устойчивого социально-экономического и финансового сотрудничества; и, наконец, на военной основе путем предоставления в распоряжение ООН сил быстрого развертывания и средств для их обеспечения. И тогда, как и прежде, на флагштоке мира будет гордо развеваться небесно-голубой флаг Организации Объединенных Наций.