Обзор подходов различных авторов к определению и основным принципам межбюджетных отношений

 

Авторы	Определение и основные принципы межбюджетных отношений
М.В. Романовский	- отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них
А.Г. Игудин	- единство общегосударственных интересов и интересов населения всех уровней власти по бюджетным вопросам; - сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе; - высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, на основе налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы; - активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

 

Окончание табл. 46

М.В. Родионова	- четкое разграничение функций между уровнями бюджетной системы; - равенство бюджетных прав субъектов Федерации; - самостоятельность каждого бюджета и высокая степень автономии региональных и местных бюджетов; - тесная увязка между собой всех уровней бюджета на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений; - прозрачность.
О. Богачева	- автономное существование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах
А. Лавров	- система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса
БК РФ	- взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса

 

На наш взгляд, бюджетный федерализм более широкое понятие чем межбюджетные отношения, последние в странах с федеративным устройством должны основываться на принципах бюджетного федерализма.

Россия имеет пока небольшой опыт в теории и практике бюджетного федерализма. Зарубежные исследования этого вопроса по мнению Христенко В.Б. «можно условно разделить на классические и новые. В первых классических исследованиях рассмотрены вопросы статичной эффективности экономики в контексте, абстрагированном от несовершенства политических институтов, а также от проблем, характерных для развивающихся стран, и от возможного оппортунистического поведения должностных лиц расширенного правительства». [188] В 90-х годах появились теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма (федерализма, сохраняющего рынок). Для формирования рыночного федерализма по мнению Уэйнгаста необходимо выполнение пяти условий:

1. наличие иерархической системы органов власти с разграниченными полномочиями;

2. субфедеральные правительства наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе в законодательной сфере;

3. федеральное правительство обеспечивает свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;

4. наличие жёстких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное разделение доходов;

5. наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит долгосрочный характер.

Многие зарубежные авторы считают, что когда эти условия соблюдаются, за ними следует значительный и быстрый экономический рост.

При распределении бюджетных доходов и расходов за рубежом применяются три основных метода: распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.

Большинство стран используют метод распределения по формуле. В данном случае по формуле определяются отчисления из вышестоящих нижестоящим бюджетам. Например, во Франции в формулу входят такие показатели, как численность населения, уровень налоговых поступлений, количество километров дорог, число школьников и т.д. На Филиппинах в формулу входят такие критерии как численность населения, размеры территории, равномерность распределения средств, причём 20 % перечисляемых средств местные правительства должны направить на реализацию проектов, утверждаемых центром. В Индонезии формула распределения основана на численности населения и исходит из равенства потребностей на душу населения. В Австралии формула распределения основана на удовлетворении финансовых потребностей штатов с тем, чтобы по всей стране населению могли бы оказываться государственные услуги единого качества и по единой цене. В Канаде по формуле распределяются между провинциями средства Общего федерального фонда так, чтобы все провинции получали эквивалент не менее среднего уровня налоговых поступлений.

Специальные режимы используют в тех случаях, когда возникает необходимость в большей бюджетной автономии того или иного региона по политическим, экономическим, социальным или другим причинам.

Индивидуальный подход осуществляется на разовой основе в ответ на индивидуальные требования регионов.[189]

В Российской Федерации основные принципы бюджетного федерализма были введены в начале 90-х, однако на практике их реализация была сопряжена с большими трудностями, поэтому в 1994 – 1995 г.г. была проведена реформа межбюджетных отношений, введены трансферты из ФФПР, единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Проведённая реформа касалась в основном отношений центра и субъектов РФ, но мало затрагивала отношения между региональными и местными бюджетами. Недостатки реформы и её незавершённость привели к ухудшению состояния региональных финансов и обострению проблем взаимоотношений федерального центра с региональными властями. На решение этих проблем была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., принятая в 1998 г. В результате реализации Концепции было упорядочено распределение средств между бюджетами, введена более совершенная методика выделения трансфертов, уменьшены объёмы средств, выделяемых регионам на основе индивидуальных соглашений. Однако и эта реформа не была лишена недостатков, поэтому в 2001 г. Правительством была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В документе были изложены:

1) необходимость и условия реализации Программы;

2) её стратегия;

3) способы упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ;

4) принципы разграничения налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий;

5) формы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней;

6) управление общественными финансами на региональном и местном уровне;

7) место Программы в системе социально-экономических реформ;

8) механизм реализации Программы.

Схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников, а также основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ к 2005 г. и формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ представлены в приложениях 4 - 6 данного учебного пособия.

В настоящее время расходные и доходные полномочия всех уровней бюджетной системы определены в основном Бюджетным кодексом, а также некоторыми федеральными законами. В Бюджетном кодексе выделены полномочия в области расходов каждого из трёх уровней бюджетной системы, а также расходы совместного ведения. Так, например, в области государственного управления из федерального бюджета финансируется деятельность федеральных органов власти и управления, включая территориальные подразделения федеральных министерств и ведомств; из региональных бюджетов финансируется деятельность органов власти и управления субъектов Федерации и частично деятельность территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств; из местных бюджетов финансируется деятельность местных органов власти и управления и частично деятельность территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств. В области образования из федерального бюджета финансируется высшее и частично среднее профессиональное образование, ведомственные школы и детские сады; из региональных бюджетов финансируются специальные школы и детские дошкольные учреждения, интернаты и частично профессиональное образование; из местных бюджетов – общее начальное и среднее образование, детские дошкольные учреждения.

Динамика распределения налогов между звеньями бюджетной системы в конце 90-х – начале 2000-х представлена в приложении 7.

В соответствии с действующим законодательством региональные и местные органы власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пределах. Кроме того, региональные власти могут самостоятельно установить ставку налога на прибыль, в части, поступающей в региональные бюджеты, но также в пределах, установленных федеральным законодательством. В последние годы размывалась грань между собственными и регулирующими налогами. Например, такой местный налог, как земельный поступал во все три уровня бюджетной системы (30 % в федеральный бюджет, 20 % в региональный и 50 % - в местный), платежи за пользование природными ресурсами (федеральный налоговый платёж) также были законодательно закреплены за бюджетами разных уровней. В 2004 г. нормативы регулирующих налогов вновь изменились. В частности, произошли изменения в распределении акцизов, платежей за добычу полезных ископаемых и роялти и др. (см. приложение 8).

Принятием Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120 – ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений. Основные элементы федерального и регионального регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в соответствии с внесёнными изменениями представлены в приложении 9.

Несмотря на усилия властей по созданию совершенной системы межбюджетных отношений, во второй половине 2000-х в неё вновь были внесены изменения. В соответствии с изменениями в БК РФ в 2007-2009 годах распределение доходов между звеньями бюджетной системы в общих чертах выглядит следующим образом.

В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

· налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100 процентов;

· налога на добавленную стоимость - по нормативу 100 процентов;

· акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50 процентов;

· акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, - по нормативу 100 процентов;

· акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50 процентов;

· акцизов на табачную продукцию - по нормативу 100 процентов;

· акцизов на автомобили легковые и мотоциклы - по нормативу 100 процентов;

· акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов;

· налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 процентов;

· налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 процентов;

· налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 40 процентов;

· водного налога - по нормативу 100 процентов;

· государственной пошлины (за исключением государственной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты и указанной в Кодексе отдельно) - по нормативу 100 процентов.

 

Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:

· доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации - по нормативу 100 процентов;

· доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности Российской Федерации - по нормативу 100 процентов;

· части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации;

· лицензионных сборов - по нормативу 100 процентов;

· таможенных пошлин и таможенных сборов - по нормативу 100 процентов;

· платы за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений - по нормативу 100 процентов;

· платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, - по нормативу 100 процентов;

· платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям - по нормативу 100 процентов;

· платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 20 процентов;

· консульских сборов - по нормативу 100 процентов;

· патентных пошлин - по нормативу 100 процентов;

· платы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, - по нормативу 100 процентов.

В доходах федерального бюджета также учитываются:

· прибыль Центрального банка Российской Федерации, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей - по нормативам, установленным федеральными законами;

· доходы от внешнеэкономической деятельности.