Проблема определения коррупции

Юриспруденция – наука понятийная. Приступая к юридическому исследованию того или иного социального явления независимо для теоретической или практической потребности, исследователь-юрист начинает с ответа на вопрос: что это такое? Так всякое правоприменительное действие начинается с юридической квалификации, т.е. определения юридической сущности и статуса проблемы. Обычно в развитой правовой системе это не очень сложно, хотя как показывает практика судебной деятельности, очень много судебных ошибок происходит по причине неправильной квалификации того или иного деяния. Однако все гораздо сложнее в ситуациях, когда исследователь сталкивается с объемными социальными явлениями, имеющими многообразные стороны и грани, проявляющиеся по-разному в различных сферах социальной жизни. Это часто приводит к тому, что науке не удается выявить сущность данного явления и соответственно выработать его надежное, неискаженное конвенциональное определение пригодное для использования в практической деятельности.

Подобное положение всецело касается и понятия коррупции - одного из наиболее сложных понятий социально-правового дискурса. Коррупция как многоаспектное социальное явление входит в сферу интересов ряда социальных наук: политологии (социальной философии), социологии, экономики, юриспруденции, психологии. Разумеется, каждая из этих отраслей знания видит это явление под своим углом зрения. Это не только приводит к несовпадению понимания явления между исследователями, но и его социальной оценки. Так, если в юридической литературе основные формы коррупции рассматриваются однозначно как общественно опасные преступные деяния, то в рамках экономических наук выявляются положительные стороны коррупции, иногда даже говорится об ее полезности на определенных этапах развития той или иной страны. Например, в учебном пособии для экономистов и социологов дается следующая характеристика коррупции: «Коррупция в России – это попытка построить альтернативную экономику при отсутствии нормальных законов, механизмов реализации очень многих проектов. Во многом коррупция, как это ни парадоксально звучит, при всем ее негативе, является в России толчком для роста экономических и законотворческих процессов»[7]. Таким образом можно констатировать, что не у всех исследователей отношение к коррупции негативное. Так, английский автор Р. Теобальд среди положительных сторон коррупции называл, факторы экономического роста (накопление капитала, предприимчивость, проникновение делового подхода в чиновничью среду, воздействие рыночных сил) и факторы политического роста (консолидация политических сил, развитие партий, политической конкуренции и т.п.)[8].

Разумеется, и исследователь-юрист должен иметь в виду все функции коррупции, реализуемые ею в обществе, ведь иначе невозможно объяснить ее многовековое существование, однако для правовой оценки нужно определиться с тем какие именно функции коррупции являются преобладающими: позитивные или негативные. Если в ряде стран мира в свое время были проведена откровенно коррупционная приватизация государственной собственности, то конечно, можно радоваться, что таким образом были заложены основы рыночной экономики. Вместе с тем, как показывает социальная практика, в результате этого обвально упали темпы экономического развития, это привело к экономической стагнации продолжающейся уже десятилетиями, что, в конечном счете, также негативно повлияло на социальные сферы, приведя их к деградации. В этом случаи оценки такой коррупционной приватизации будут только негативными. В конечном счете, речь идет, конечно, о критерии оценки того или иного явления. Как признается большинством ученых, наука, прежде всего ее социально-гуманитарные отрасли, так же несвободна от необходимости дачи таких оценок. Думается, что таким критерием в демократических странах должны выступать не какие-то идеологические постулаты, а реальное социальное самочувствие большинства населения, объективным индикаторами которого являются, например, демографическая ситуация, уровень протестных настроений, количество граждан живущих ниже черты бедности, уровень правонарушаемости и т.п. информация. Все это касается и социально-правовой оценки такого явления как коррупция.

По мнению ученых, отсутствие легитимного определения коррупции являлось серьезным недостатком, тормозом для правоприменительной деятельности. Также важным вопросом является то, что отсутствие четкого определения может привести к нарушению законности. Так известно, к каким социальным бедам в истории приводило отсутствие ясного понимания тех или иных криминализуемых социальных явлений. Например, известны такие политико-правовые химеры как «враги народа», «подозрительные», «экстремисты», «теневая экономика», «оборотни в погонах», «организованная преступность» и т.п. Одним из препятствий для принятия федеральных законов о борьбе с коррупцией долгое время была как раз размытость употребляемых в законопроектах терминов, прежде всего, термина коррупция. Неадекватность понятийного аппарата, его неполнота, политическая спекулятивность угрожает не только эффективности борьбы с негативным явлением, она может привести к еще более негативным последствиям, например, когда лозунг борьбы с коррупцией будет использован в политической борьбе.

В настоящее время в отечественном правоведении коррупция понимается в основном в двух значениях: широком и узком. Широкое понимание коррупции присуще исследователям в таких отраслях знаний как социология, политология, экономика. С их точки зрения коррупция представляет собой социальное явление, заключающееся в развитии социально-экономических практик связанных с действиями управленческого аппарата, в ходе которых допускаются различные злоупотребления полномочиями с различными приватными целями. При этом в целях научной «чистоты» исследований коррупции зачастую не дается социально-моральная оценка этого явления, а в некоторых даже преувеличивается объективная необходимость его существования. Так, например, в одной из публицистических статей иронично утверждается: «Наша коррупция – это система действий гражданского общества, позволяющая им добиваться своих целей вопреки государственным нормам, правилам и законам и использующая чиновников – работников государственного аппарата для удовлетворения своих потребностей»[9]. Хотя в целом, коррупция определяется как негативное социальное явление.

Узкий подход к пониманию коррупции реализуется в основном в юридических науках. По мнению сторонников такого подхода, коррупция это социально-правовое явление, заключающееся в совокупности должностных правонарушений, основным признаком которых является использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях. Данный подход позволяет в целом отграничить коррупцию от иных негативных явлений в социальной жизни, однако он резко сужает спектр рассмотрения. Дело в том, что объективно во внимание юристов как правило, поступают такие явления, которые уже получили правовую оценку. Если же такая оценка по каким-либо причинам еще не дана, то право их не «видит». И поскольку коррупция прямо связана с властными интересами, то вполне возможна ситуация, когда правовая система не реагирует на очевидные коррупционные проявления в обществе, например, преступный лоббизм, незаконное обогащение, посредничество во взяточничестве только потому, что правотворцы-депутаты не склонны торопиться с принятием законодательных мер по ограничению этих явлений.

Следует также обратить внимание на то, что в известных международных документах, ратифицированных Россией нет единства в определении коррупции. В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией указывается, что " коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях". Аналогичное определение коррупции содержится в отчете Всемирного банка, посвященном роли государства в современном мире: коррупция - это " злоупотребление государственной властью ради личной выгоды". По определению Совета Европы коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17.12 1979 г. говорится, что «…понятие коррупции должно определяться национальным правом», однако дается примерное определение данного явления – «…выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения».

Трудности с выработкой определения коррупции привели к тому, что в ряде ведущих стран термин коррупция законодательно не определен. Это касается Австрии, Англии, Дании, Индии, Китая, США, Швейцарии, Финляндии. Наиболее глубоко и всесторонне понятие коррупции разрабатывалось учеными США. Американские исследователи проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов в целях обогащения и повышения своего социального статуса[10]. В ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением на государственной службе, в частном секторе или по собственной инициативе в целях получения преимуществ для себя или для третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу либо предприятию. Более развернуто законодательное определение коррупции в Венесуэле, где коррупция подразделяется на три группы:

прямая коррупция (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм);

опосредованная коррупция (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования);

использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).

В юридической энциклопедии термин коррупция определяется как " преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения". В криминологии существует научное направление которое главным признаком коррупции считает продажность. Например, А.И. Долгова определяет коррупцию как " социальное явление, характеризующееся подкупом - продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей" [11]. Н.Ф. Кузнецова определяет коррупцию как " общественно опасное явление, выражающееся в подкупе служащих государственного аппарата и негосударственных структур" [12]. Однако в настоящее время такой подход воспринимается критически, поскольку утверждается, что коррупцию нельзя сводить только к подкупу или взяточничеству.

Так коллектив исследователей из Академии экономической безопасности МВД России рассматривает коррупции в широком контексте геополитических проблем современности. По их мнению, коррупция это «совокупность способов и средств влияния на государственные управленческие решения различного уровня (от общенационального до регионального, местного, муниципального) с целью принятия решения, выгодного лоббирующей стороне (частному лицу, общественной организации, этническому объединению, хозяйствующему субъекту, теневой и криминальной экономике, организованному преступному формированию (ОПФ) и т.д.) идущего вразрез с национальными тактическими и стратегическими интересами, национальной безопасностью страны»[13].

Такой разброс мнений исследователей, объясняется, прежде всего, сложностью явления и многообразием его проявлений в социальной действительности. Поэтому при разработке проекта федерального закона о противодействии коррупции, несомненно, ее определению было уделено первостепенное внимание. И поскольку дать ее широкое определение пока невозможно, то законодатель ограничился таким его пониманием которое имело бы инструментальный характер на данном этапе развития отечественной государственности. Иными словами, это рабочее определение необходимое для начала широкомасштабной политико-правовой кампании по противодействию коррупции.

Исходя из важности проблемы законодательного определения коррупции в статье 1 ФЗ-273 «О противодействии коррупции» дается нее нормативное понятие. Для целей этого закона коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте " а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В первой части предлагаемого определения дается незавершенный, ориентирующий перечень уголовных преступлений которые обычно относят к коррупционным. Вместе с тем, следует отметить, что, во-первых, этот перечень неполный, во-вторых, в нем нет преступлений связанных с хищением совершенным с использованием служебного положения; в-третьих, среди перечня упоминается коммерческий подкуп, т.е. взяточничество в частной сфере. Из этого можно сделать вывод о том, что законодатель к коррупции относит злоупотребления не только в сфере публично-правовых отношений, подкуп (взятку) в частной сфере. Далее определение дополнено словами «либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения». Таким образом, к коррупции относится не только преступления, но и иные правонарушения известные российскому праву: административные, гражданско-правовые, административные, конституционные. Соответственно номенклатура коррупционные правонарушений серьезно расширена, поскольку к коррупционным можно относить не только преступления, но и такие довольно размытые явления как дисциплинарные и гражданско-правовые проступки. В то же время ничего не говорится об аморальных проступках. Вместе с тем, законодатель четко называет субъекта правонарушения: физическое лицо, занимающее должностное положение. Физическое лицо – это гражданин, иностранец или лицо без гражданства. С понятием должностного положения сложностей больше, поскольку разные отрасли российского права оперируют несовпадающими понятиями должностных лиц. Наиболее емкое и развернутое определение должностных лиц дал Верховный суд России в постановлении Пленума от 16 октября 2009 года №19.

Далее определение подчеркивает, что коррупционные деяния совершаются вопреки интересам общества и государства. Это важное замечание, поскольку во многих случаях совершения коррупционных актов потерпевших как конкретных физических лиц не существует. Например, при даче взятки обе стороны: взяткодатель и взяткополучатель вполне довольны друг другом. Взяткодатель «купил» себе известное благо, а взяткополучатель заимел известную сумму денег или иных ценностей «продав» не принадлежащее ему полномочие. Очевидно, что в данном случае страдают интересы общества и государства. Правда это не говорит о том, что в конкретных случаях не может быть выявлен потерпевший, т.е. лицо которое лишилось своего законного права. Важным квалифицирующим признаком коррупции является ее цель: «в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Законодатель стремится конкретизировать эту цель, тщательно перечислив те материальные блага, которые коррупционер стремится получить в результате своей деятельности. В завершение дефиниции коррупции указывается, что ею являются и те деяния, которые совершены от имени и в интересах юридического лица.

Отдельные исследователи коррупции выделяют ее следующие признаки: а) она носит должностной характер; б) коррупция характеризуется корпоративностью; в) это организация, т.е. обладает признаками устойчивости и координации усилий; г) несовместимость коррупции и интересов службы; д) скрытность исполнения решения; е) попытка скрыть акт коррупции каким-нибудь правомерным юридическим актом.

Таким образом, в настоящее время в правовой системе России существует законодательно утвержденное понятие коррупции. Однако как нам представляется, это понятие является конвенциональным и «рабочим» и, как сказано в статье 1, применяется только «в целях настоящего Федерального закона». Дело в том, что федеральный закон о противодействии коррупции во многом является «рамочным», программно-стратегическим, т.е. его нормы можно применить только опираясь на другие федеральные законы. Так, например, привлечь государственного служащего за дисциплинарные провинности можно только на основании законодательства о государственной службе, а не закона о противодействии коррупции. Это во многом объясняет те «разночтения», которые сразу появились в законодательстве после вступления в силу этого федерального закона. Некоторые противоречия видны в самой формулировке определения коррупции. Так, например, согласно ей дача взятки не может быть отнесена к коррупционным преступлениям, поскольку чаще всего совершается не должностными лицами. А подкуп избирателей, поскольку он не направлен на прямое извлечение имущественных благ, а совершается в целях получения властных полномочий формально не подпадает под понятие коррупции, поскольку отсутствует корыстный мотив. Широта представлений о коррупционных правонарушениях сразу породила на практике неологизм «преступления коррупционной направленности» под которые стали подводить различные деяния иногда для того, что бы статистика борьбы с коррупцией выглядела благополучно. В свою очередь постановление Пленума Верховного Суда расширило понятие субъекта коррупции, ими стали и граждане, не занимающие руководящие должности, но выполняющие какие-либо юридически значимые действия. Т.е. речь идет о преподавателях, врачах, работниках коммунальных служб и т.п. Поскольку в отношении их проводить уголовное преследование относительно легко, то именно эти категории граждан, наряду с сотрудниками ГИБДД/ГАИ стали в массовом количестве фигурантами уголовных дел коррупционной направленности. Целью коррупции закон ставит только т.н. корыстные интересы, однако в диспозиции уголовно-правовых норм преступлений коррупционного характера речь идет не только о корыстных, но иных личных интересах. Этот момент дефиниция игнорирует, по существу отсекая такой важный сегмент как политическая коррупция, главной целью которой являются не корыстные, а властные интересы.

Следует подчеркнуть что, определение коррупции, данное в законе о противодействии коррупции, является важным, но отнюдь не последним шагом в решении проблемы дефиниции коррупции. Это скорее рабочее ориентирующее определение, позволившее сдвинуть с места соответствующее законодательство, дать импульс законотворческой деятельности. Впрочем, возможно, что коррупция является столь сложным социальным явлением, что дать общее определение для всех времен и народов просто невозможно. Эти определение могут быть только «оперативными» или «инструментальными», пригодными только для данной конкретной страны в определенный исторический период. Если рассматривать проблему в таком аспекте, то для нашей страны сейчас необходимо учитывать следующие актуальные обстоятельства.

Для Российской Федерации в настоящий момент наиболее опасна т.н. политическая или высокая коррупция. Именно она угрожает национальной безопасности государства, резко снижает управляемость и эффективность деятельности органов управления. Поэтому имело бы смысл акцентировать в определении коррупции именно эту опасность, а бытовую коррупцию декриминировать, т.е. перевести в разряд административных проступков. Еще в советское время правонарушающим считался такой состав как поборы с населения, что позволяло не смешивать два разных по уровню общественной опасности явления.

Далее, под коррупцией имело бы смысл понимать только деяния должностных лиц определенного уровня, т.е. тех, которые занимают ключевые политические и управленческие позиции в органах власти и управления. Если коррупцию порождает верхний слой управленческой элиты, то в целом бессмысленно бороться с ней на низовом уровне.

Более серьезно законодатель должен относиться не только к деяниям определенных должностных лиц, но и представителей частного сектора, которые имеют большие возможности для давления на государственный аппарат. Т.е должна быть усилена ответственность не только за дачу взяток, а за любые формы неправомерного давления на государственных служащих в целях решения своих частноправовых проблем.

Не стоит понятие коррупции загромождать перечислениями того, что может получить должностное лицо в результате неправомерных действий. Все равно этот список вряд-ли будет исчерпывающим. Важнее определиться с мотивами его действий, а ими могут быть не только корысть, но иные личные мотивы имеющие антиобщественную направленность. Точно так же нет необходимости в определении скрупулезно расписывать преступные схемы. В данном случае нет разницы для кого совершено правонарушение, для себя лично, для родственника или иного «третьего» лица. Для квалификации правонарушения это никакого значения не имеет. Главное в том, что должностное лицо преступило закон.

Таким образом, как нам представляется на современном этапе организации деятельности по противодействию коррупции необходимо сосредоточить все усилия на борьбе с высокой или политической коррупцией. Когда на этом уровне будут завоеваны определенные позиции, можно будет переходить к следующим этапам - искоренять коррупцию на среднем и низовом уровне социального управления.

Таким образом, предлагается поэтапное решение проблемы противодействия коррупции, как наиболее стратегически рациональное. Соответственно и законодательное понимание коррупции на каждом из таких этапов должно быть инструментальным, т.е. отражать особенности данного этапа. Это совсем не препятствует тому, чтобы в науке, в различных ее отраслях были бы иные представления об этом сложном социально-правовом явлении.