Организационные основы противодействия коррупции

Одним из аспектов противодействия коррупции является определение организационных основ такой деятельности или если точнее определение тех органов, основной задачей которых является такое противодействие. В научном и управленческом сообществе постоянно идет дискуссия по вопросу о создании государственного правоохранительного органа специализирующегося только на данной проблеме. Практика зарубежных стран здесь довольно разнообразна. Так в одной из наиболее экономически развитых стран Сингапуре еще в 1952 году было создано Бюро по борьбе с коррупцией, которое действует на основе закона о предотвращении коррупции, и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Директор Бюро напрямую подчиняется премьер-министру. В тоже время в одной из наиболее благополучных в этом отношении стран Финляндии такого органа не существует. В бывших советских республиках также практика разнообразна. В Латвии создан и успешно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и расследует коррупционные правонарушения. Руководитель этого органа утверждается Парламентом Латвии.

В процессе подготовки пакета федеральных законов о противодействии коррупции также звучали предложения о создании подобных органов в России. Эти предложения мотивировались следующим образом. Всякое специализированное подразделения именно за счет специализации и увеличения уровня профессионализма, как правило, дает лучшие результаты, во-вторых, поручение борьбы с коррупцией тем органам, которые в настоящее время в коррупционной иерархии занимают высшие ступеньки бессмысленно, поскольку чиновники сами с собой бороться не будут. При всей очевидности данных доводов понятно и другое. Создание нового правоохранительного органа с широкой компетенцией потребует не только материальных затрат, но и что самое сложное - перестройки всего правоохранительного механизма. Процесс передачи функций раскрытия и расследования коррупционных преступлений, иных объемных полномочия на довольно значительное время парализуют правоохранительную систему. Далее, не совсем понятна вообще правоохранительная стратегия противодействия коррупции. Если внимательно изучить законодательство на этот счет, то окажется, что многие важнейшие вопросы противодействия коррупции носят не правоохранительный, а экономический или политический характер. Соответственно предполагаемый новый государственный правоохранительный орган на них влиять не сможет. В тоже время специфические вопросы борьбы с коррупцией вполне способны решать действующие правоохранительные органы, при соответствующем внутреннем их реформировании.

В итоге всех дискуссий Федеральный закон «О противодействии коррупции» никаких кардинальных организационных новшеств в создании антикоррупционной правоохранительной системы не внес. Все имеющиеся правоохранительные органы призваны четко реализовывать возложенные на них функции, а координатором их деятельности является прокуратура страны. Так, например часть 1 статьи 5 подтверждает полномочия Президента в данной сфере: Президент Российской Федерации: 1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; 2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции. А часть 7 компетенцию Счетной палаты: «7. Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года N 4-ФЗ " О Счетной палате Российской Федерации". Общее положение здесь следующее: «4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий». Но поскольку новых полномочий законодательство о противодействии коррупции почти не устанавливает, то в целом организационная основа противодействия коррупции не претерпела существенных изменений.

Вопросы специализации предполагается решать в рамках системы существующих органов. Так в составе органов прокуратуры созданы специальные подразделения по надзору за законностью по противодействию коррупции. В составе структур органов государственной безопасности, органов внутренних дел, таможни и т.п. появились управления и отделы собственной безопасности призванные обеспечить законность в деятельности личного состава этих органов. Сотрудники структур собственной безопасности проводят внутренние проверки и расследования, принимают все меры к очищению правоохранительных органов от т.н. «оборотней в погонах» т.е. лиц причастных к коррупционным правонарушениям.

Другое направление организационного развития деятельности по противодействию коррупции касается государственных органов не правоохранительной направленности. Поскольку объем функций по профилактике и противодействию коррупции в настоящее время значительно возрос, то встала необходимость в определении конкретных служб и структурных подразделений, на которые могут быть возложены данные функции. Как показывает изучение действующих нормативных актов, такими подразделениями все более оказываются кадровые службы. Так Указом Президента России №1065 от 21 сентября 2009 года «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» предписывается создать в пределах установленной численности федеральных государственных органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определить должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) возложив на них соответствующие функции. Проект типового положения о таких подразделениях кадровых служб должно разработать Правительству Российской Федерации.

Антикоррупционное законодательство России предусматривает создание также ряда совещательно-координационных органов по противодействию коррупции. Так при Президенте России функционирует созданный на основании Указа Совет по противодействию коррупции при Президенте России.

На основании статьи 5 ФЗ «О противодействии коррупции» в целях обеспечения координации деятельности федеральных, региональных и местных органов могут по решению Президента формироваться органы в том или ином субъекте федерации. Подобного рода органы созданы на уровне субъектов федерации, как при законодательных, так и при исполнительных органах власти, а также при органах местного самоуправления крупных муниципальных образований. Подобного рода совещательные структуры созданы и отдельных ведомствах федерального и регионального уровня. Их главная задача это разработка мер по профилактике коррупции на определенной территории или в пределах своего ведомства.

От указанных структур следует отличать специфические, в основном совещательные органы, созданные на основе действующего законодательства для решения отдельных вопросов в рамках общей стратегии противодействия коррупции. В настоящий момент наиболее значительными среди таковых являются созданные на основании статьи 19 Федерального 3акона №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указа Президента РФ №269 от 3 марта 2007 года «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» одноименные комиссии. Согласно действующему законодательству в составе указанных комиссий не четверть должны составлять независимые эксперты. Независимыми экспертами могут быть работающие в научных организациях и образовательных учреждениях специалисты. Все решения комиссии носят рекомендательный характер.