Законные ограничения прав государственных гражданских и муниципальных служащих как средство противодействия коррупции в органах публичной власти

 

В отечественной истории сложно найти такие периоды развития нашей государственности, в которых российское чиновничество выступало эталоном профессионализма, образцом неподкупности, примером служения интересам человека, общества и государства.

По свидетельству международных и отечественных экспертов, по эффективности, уровню непрозрачности государственного управления и качеству публичных услуг современная Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, значительно отставая по этим показателям не только от развитых стран, но и от большинства стран Восточной Европы[39]. Борьба с коррупционными проявлениями на государственной и муниципальной службе является одним из основных направлений реформирования аппарата органов публичной власти на современном этапе его развития. В принятой в марте 2009 года федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»[40] значительное внимание уделено проблемам противодействия коррупции в управленческом аппарате.

Противодействие коррупции в государственных и муниципальных органов власти предполагает, прежде всего, наличие эффективных механизмов контроля за выполнением чиновниками возложенных на них обязанностей, за соблюдением государственными и муниципальными служащими нормативно закреплённых ограничений и запретов. Ограничения и запреты, устанавливаемые для лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе, призваны способствовать борьбе с коррупционными проявлениями в органах власти посредством предупреждения возможного противоправного поведения служащих. Их конечная цель – повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных органов посредством обеспечения независимости публичной власти от людей и организаций, отношениями которых она управляет.

Ограничения и запреты для государственных и муниципальных служащих, должны быть разумными, эффективными, достаточными и вводится в тех случаях, когда они действительно необходимы, а если введены – должны неукоснительно соблюдаться.

Правовые ограничения представляют собой специальные нормы, устанавливающие особенности правового статуса тех или иных участников правоотношений. Как правило, правовые ограничения направлены на сужение или лишение субъективного права либо связаны с возложением дополнительных обязанностей на участников правоотношений.

Перечень ограничений для лиц, замещающих должности гражданской и муниципальной службы, предусматривается, соответственно, ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации". Перечень ограничений, установленный вышеуказанными актами, частично совпадает. Общими (т.е. идентичными по содержанию) ограничениями для гражданских и муниципальных служащих выступают:

1. признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2. отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

3. наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую (муниципальную) службу или её прохождению. Единые правила прохождения диспансеризации гражданскими и муниципальными служащими, в частности, перечень врачей-специалистов, осмотру которыми подлежит служащий, перечень заболеваний и форма заключения медицинского учреждения определены в приказе Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2009 года № 984н;

4. близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Следует подчеркнуть, буквальное толкование текста соответствующих норм федеральных законов о государственной и муниципальной службе означает: запрещено состоять в отношениях непосредственной подчинённости или подконтрольности двум лицам, каждый из которых замещает должность гражданской службы или должность муниципальной службы. Если, например, муниципальный служащий непосредственно подчинён или подконтролен главе муниципального образования, то нарушений действующего законодательства нет. Муниципальный служащий в приведённом примере непосредственно подчинён, подконтролен лицу, замещающему муниципальную должность, а не должность муниципальной службы;

5. представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую или муниципальную службу;

6. непредставление установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Вместе с тем, некоторые из ограничений, предусмотренных в действующем законодательстве для гражданских и муниципальных служащих, имеют отличия.

1. Ограничения, связанные с судимостью лица.

Наличие у лица не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости означает невозможность поступления на гражданскую службу и является основанием увольнения с государственной гражданской службы.

В соответствии со ст. 86 Уголовного кодекса РФ лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости.

Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Судимость погашается:

а) в отношении лиц, условно осужденных, - по истечении испытательного срока;

б) в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, - по истечении одного года после отбытия или исполнения наказания;

в) в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, - по истечении трех лет после отбытия наказания;

г) в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, - по истечении шести лет после отбытия наказания;

д) в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, - по истечении восьми лет после отбытия наказания.

Если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока погашения судимости.

Таким образом, назначение любого из двенадцати наказаний, предусмотренных ст. 44 Уголовного кодекса РФ, должно влечь за собой увольнение с гражданской службы или отказ в приёме на должность гражданской службы.

На муниципальной службе не может находиться и не может быть принят на муниципальную службу гражданин лишь в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности. К наказаниям, не совместимым с нахождением на должности муниципальной службы можно отнести, например, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы на определенный срок или пожизненное лишение свободы. В случае назначения лицу уголовного наказания в виде штрафа, обязательных работ, исправительных работ и некоторых других видов наказаний, а равно в случае применения к лицу условного лишения свободы, гражданин вправе поступить на муниципальную службу или продолжать находиться на должности муниципальной службы.

2. Ограничения, связанные с гражданством и постоянным проживанием в других странах.

Выход из гражданства Российской Федерации во всех случаях является основанием для увольнения с государственной гражданской службы и для отказа в замещении вакантной должности гражданской службы. В законодательстве о муниципальной службе предусмотрено исключение из данного правила. Если между Российской Федерацией и иностранным государством заключен международный договор, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, то иностранные граждане таких государств: а) имеют право на общих основаниях с гражданами РФ поступать на муниципальную службу; б) не могут быть уволены по п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона 02.03.2007 N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации".

Соответственно, приобретение гражданства другого государства является безусловным основанием для увольнения с государственной гражданской службы и для отказа в замещении вакантной должности гражданской службы (даже при наличии гражданства Российской Федерации). Приобретение муниципальным служащим гражданства иностранного государства - участником указанного выше международного договора Российской Федерации, не является препятствием для поступления на муниципальную службу и нахождения на ней.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 205-ФЗ " Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации" дополнительными ограничениями для дипломатического работника или лица, поступающего на дипломатическую службу, выступают: а) наличие гражданства другого государства или отсутствие гражданства Российской Федерации у его супруги (супруга); б) выход из гражданства Российской Федерации его супруги (супруга); в) приобретения гражданства другого государства его супругой (супругом).

Следует отметить, что до настоящего времени не заключен ни один международный договор Российской Федерации, разрешающий иностранному гражданину замещать должность гражданской или муниципальной службы.

В законодательстве о государственной гражданской службе, в том числе, регламентирующем особенности прохождения службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, не упоминается об ограничениях, связанных с постоянным проживанием служащего или его родных, близких на территории иностранного государства, что является, по нашему мнению, пробелом в правовом регулировании государственно-служебных отношений.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 13 Федерального закона " О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе в случае получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

3. Ограничения, связанные с возрастом.

На должность гражданской службы, как и на должность муниципальной службы вправе поступать гражданин, достигший возраста 18 лет, но не достигший предельного возраста, установленного для замещения соответствующей должности.

Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона 02.03.2007 N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В соответствии с изменениями, внесёнными в 2010 году в Федеральный закон " О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 25¹) предельный возраст пребывания на гражданской службе снижен с 65-ти до 60 лет.

Следует подчеркнуть, достижение предельного возраста не влечёт в обязательном порядке увольнение с замещаемой гражданским или муниципальным служащим должности. Фактически это означает, что граждане, достигшие предельного возраста, не вправе впервые или вновь поступать на должности государственной или муниципальной службы. После достижения «предельного возраста» служащий вправе находиться на должности гражданской или муниципальной службы, но исключительно на условиях срочного служебного контракта (трудового договора).

Согласно ч. 1 ст. 25¹ Закона " О государственной гражданской службе Российской Федерации" служащему, достигшему 60-летнего возраста, «срок гражданской службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет».

Толкование указанной нормы позволяет прийти к следующим выводам:

· если с гражданским служащим на момент достижения им 60 лет заключен срочный служебный контракт, то срок действия срочного служебного контракта может быть продлен;

· если с гражданским служащим на момент достижения им 60 лет заключен служебный контракт на неопределенный срок, то с ним может быть заключен новый срочный служебный контракт;

· срок, на который продлевается действие срочного служебного контракта, а равно срок, на который заключается новый служебный контракт, может быть равным или меньшим, чем срок, оставшийся до достижения служащим 65-ти лет и может заключаться на указанное в нём количество дней, месяцев, лет. Следовательно, срочный служебный контракт с гражданским служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, не может заключаться на срок свыше пяти лет. Единственное исключение из данного правила - с гражданским служащим, замещающим должность категории " помощники (советники)", учрежденную для содействия лицу, замещающему государственную должность (депутату, министру, судье и т.д.), срочный служебный контракт заключается до окончания срока полномочий указанного лица;

· для заключения служебного контракта необходимо волеизъявление каждой из сторон его сторон.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации» допускается однократное продление срока нахождения на муниципальной службе лиц, достигших 65–летнего возраста, не более чем на один год, то есть, до достижения муниципальным служащим возраста 66 лет.

При наличии или возникновении вышеуказанных ограничений гражданин не может быть принят на государственную или муниципальную службу, а государственный или муниципальный служащий должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен со службы.

В отечественном законодательстве, регламентирующем правовой статус гражданских и муниципальных служащих, разграничены такие правовые категории, как: «ограничения» и «запреты».

Как уже было отмечено, перечень ограничений, связанных с гражданской и муниципальной службой, закреплён, соответственно, в ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации".

Перечень запретов для лиц, замещающих должности гражданской и муниципальной службы, предусматривается, соответственно, статьёй 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьёй 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации".

Законодатель, разделив ограничения и запреты, нормативно не закрепил определения данных понятий. В юридической литературе были предложены следующие их определения:

«ограничения» – установленные федеральным законом обстоятельства (юридические факты), при наличии или возникновении которых гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий, осуществляющий свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с государственной гражданской службы;

«запреты» – установленные федеральным законом требования, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности, а также с обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе, несоблюдение которых влечет юридическую ответственность[41].

По аналогии с приведённым выше сравнительным анализом ограничений, устанавливаемых для гражданских и муниципальных служащих, проведём сравнительный анализ запретов, содержащихся в законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службах.

Общие (одинаковые по своему содержанию) запреты для гражданских и муниципальных служащих:

1) замещать должность гражданской (муниципальной) службы в случае избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном или муниципальном органе;

2) осуществлять предпринимательскую деятельность;

3) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Данный запрет не распространяется на случаи получения подарков государственными или муниципальными служащими, а равно лицами, замещающими государственные или муниципальные должности в связи с их участием в протокольных и других официальных мероприятиях. Подарки, полученные в ходе проведения официальных мероприятий, признаются федеральной собственностью (собственностью субъекта РФ, муниципальной собственностью), если их стоимость превышает три тысячи рублей. Порядок передачи в государственную или муниципальную собственность подарков, полученных в связи официальными мероприятиями, утверждается нормативными правовыми актами, соответственно, федеральных, региональных и муниципальных органов власти[42];

4) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской (муниципальной) службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера, служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

5) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных (муниципальных) органов или их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

6) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

7) создавать в государственных органах (муниципальных) органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

8) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

9) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

10) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного (трудового) спора;

Основные различия в запретах, связанных с прохождением гражданской и муниципальной служб, представлены в таблице.

государственным гражданским служащим запрещено:	муниципальным служащим запрещено:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом	1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в установленном порядке ему не поручено участвовать в управлении организацией
2) замещать должность гражданской службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность - возможно совмещение должностей заместителя Председателя Правительства РФ (федерального министра) и полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления	2) замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы; б) избрания или назначения на муниципальную должность
3) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность, если иное не предусмотрено федеральными законами	3) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе, в котором он замещает должность либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему, если иное не предусмотрено федеральными законами
4) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между гос. органами РФ и гос. органами других государств, международными и иностранными организациями	4) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности муниципального органа с другими муниципальными, государственными органами РФ, органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями
5) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам	5) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество
6) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями	6) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций
7) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности	7) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего

 

Анализ вышеуказанных положений показывает, что формулировки статей 13, 14 Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации», как правило, юридически более корректны, соотнесены с соответствующими нормами других федеральных законов. Кроме того, в Федеральном законе «О муниципальной службе Российской Федерации» некоторые ограничения и запреты сформулированы более чётко и детально по сравнению с соответствующими положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Например, глава местной администрации, замещающий должность по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом указанная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством (ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Представляется целесообразным установить аналогичные запреты и для отдельных категорий государственных служащих (дипломатических работников, военнослужащих, руководящего состава государственных органов и т.п.).

Помимо ограничений, предусмотренных законодательством о государственной и муниципальной службах Федеральным законом " О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (ст. 9) для государственных и муниципальных служащих установлена обязанность уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Невыполнение этой обязанности является дисциплинарным проступком, влекущим применение к виновному лицу мер дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с государственной или муниципальной службы.

Государственный или муниципальный служащий, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, находится под защитой государства.

Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем)[43].

В соответствии с ч. 6 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» государственный или муниципальный служащий, владеющий ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать данные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление.

На государственных и муниципальных служащих распространяются ограничения, предусмотренные в статье 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Согласно указанной норме гражданин, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях только «с согласиясоответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».