Б Л О К 2. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 2 страница

Для того чтобы государственный сектор функционировал надлежащим образом, как формирование бюджета, так и исполнение бюджета должны быть эффективными и целесо­образными. Бюджет должен быть представлен в виде бюджетных назначений для министерств, распределенных в рамках бюджетного года таким образом, чтобы наилучшим образом удовлетворять потребности отраслевого министер­ства. Такое распределение средств должно быть профинан­сировано таким образом, чтобы обеспечить гладкое осуществление операций правительства.

Система исполнения бюджета, таким образом, поддерживает бюджет, разработанный для реализации политики правительства. Данная система не должна определять развитие бюджета. Кроме того, система, избранная для исполнения бюджета, не должна ограничивать как состав, так и размеры бюджета. Хорошая система исполнения бюджета является гибкой и способна удовлетворить потребности правительства на всех уровнях бюджета. Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим, в соответствии с законодательством Российской Федерации, правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральная служба Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и функционирует в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 14.03. 2005 г. № 127. Структура Федерального казначейства представлена на рис. 6.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Все органы казначейства - юридические лица. Они относят­ся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативно-правовыми до­кументами, утвержденными Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации или согласованными с ними. Любые документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета не являются руководящими для органов казначейства.

Таким образом, любые действия по исполнению федерально­го бюджета могут быть осуществлены органами казначейства только на основании документов, принятых в рамках правоот­ношений по вопросам исполнения федерального бюджета упол­номоченными органами. Принимать самостоятельные решения и руководствоваться ненадлежащими документами органы каз­начейства не имеют права. Организационная структура Федерального казначейства представлена на рис. 7.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность посредством решения определённых задач и выполнения функций.

Задачи, стоящие перед Федеральным казначейством, определены положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Основными задачами органов Федерального казначейства Рос­сийской Федерации являются:

· организация, осуществление и контроль за исполнением
бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами­
на счетах казначейства в банках исходя из принципа единой кассы;

· регулирование финансовых отношений между бюджетами
и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

· краткосрочное прогнозирование объемов государственных
финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими
ресурсами в пределах установленных государственных расходов;

· сбор, обработка и анализ информации о состоянии госу­дарственных финансов, представление высшим законодательным
и исполнительным органам власти и управления отчетности о
финансовых операциях, о государственных внебюджетных фон­дах, а также о состоянии бюджетной системы в целом;

· управление и обслуживание совместно с Банком России и
другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

· разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государ­ственной власти и управления, предприятий, учреждений и орга­низаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.

Система органов казначейства в рамках поставленных перед ней задач обеспечивает следующие функции:

Ø финансовое исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;

Ø учет операций по движению государственных ресурсов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

Ø сбор, обработку и анализ данных о состоянии государствен­ных ресурсов;

Ø контроль за поступлением и целевым использованием государственных финансовых ресурсов;

Ø ведение сводного реестра распорядителей государственных
финансовых ресурсов;

Ø краткосрочное прогнозирование объемов государственных
ресурсов;

Ø краткосрочное планирование государственных финансовых
ресурсов;

Ø распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

Ø учет взаимных расчетов между федеральным бюджетом и
бюджетами субъектов Федерации;

Ø регулирование финансовых отношений между федеральным
бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

Ø размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов;

Ø взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России) и иными государственными органами власти и управления
в целях улучшения исполнения федерального бюджета;

Ø обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внеш­него долга и т.д.

Одной из важнейших функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно-ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджет­ными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных органи­заций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство взаимодействует с другими федераль­ными органами исполнительной власти в процессе осуществле­ния контрольных функций.

Основными направлениями контрольной деятельности орга­нов казначейства являются:

Ø проверка коммерческих банков и учреждений Банка России
по своевременности зачисления и перечисления средств, поступивших­
в доход федерального бюджета или в доход государственных (федеральных) внебюджетных фондов, либо средств из федерального бюджета и государственных (феде­ральных) внебюджетных фондов на счета получателей;

Ø предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Ø проверка территориальных органов казначейства вышестоя­щими органами по соблюдению действующего законодатель­ства и нормативных актов при исполнении федерального бюджета;

Деятельность органов Федерального казначейства также яв­ляется подконтрольной и может быть проверена со стороны дру­гих уполномоченных органов (Счетной палатой, Прокуратурой РФ, др.).

Для выполнения указанных функций задействована сложная многоуровневая система с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов казначейства, но и с банковс­кой платежной системой, системой государственной налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплательщиками. Сложность этой системы усугубляется тем, что она развер­нута на значительных территориях и охватывает большое коли­чество участников, принадлежащих разным ведомствам.

Бюджетным Кодексом Российской Федерации определены бюджетные полномочия Федерального казначейства, основные из них следующие:

Ø производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений, возвратов излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов, за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным Бюджетным Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

Ø открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с Бюджетным Кодексом осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с Бюджетным Кодексом;

Ø устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

Ø осуществляет открытие и ведение лицевых счетов для учета операций главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций финансовых органов, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);

Ø ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

Ø доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

Ø доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования;

Ø доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

Ø доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;

Ø ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с Бюджетным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации;

Ø получает от главных распорядителей средств федерального бюджета главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета;

Ø составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

Ø составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;

Ø обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицитов бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;

Ø осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Бюджетные отношения по всем этим направлениям регулируются субъектами Российской Федерации самостоятельно при соблюдении Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, устанавливающих общие принципы и основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации используют различные формы регулирования. Некоторые субъекты Российской Федерации наряду с общими законами о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или независимо от них принимают специальные законы по отдельным вопросам бюджетных отношений.

Органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральное казначейство имеет право:

Ø запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

Ø давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

Ø организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

Ø привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

Ø осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

Ø создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации;

Ø применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

Ø создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Развитие казначейской системы Российской Федерации

Стратегические направления развития казначейской системы определены в Проекте модернизации казначейской системы Российской Федерации, в процессе реализации которого, за прошедшие годы, проведен значительный комплекс мероприятий, направленных на развитие казначейской системы, необходимый для повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Целью проводимой модернизации казначейской системы Российской Федерации является создание условий для:

· полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств;

· эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, а так же субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

· эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих стратегических задач:

Ø совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов,

Ø упорядочение правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в целях создания условий для выполнения возлагаемых на них функций;

Ø организационное, материальное и техническое обеспечение органов Федерального Казначейства;

Ø развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального Казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

Для решения этих задач с 1999 года и по настоящее время и в период до 2010 года Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством проводятся следующие мероприятия:

1. внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, закрепляющих принцип казначейского учета государственных финансовых ресурсов, исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов;

2. реализация Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства;

3. централизация всех государственных финансовых средств на счетах органов Федерального казначейства;

4. обеспечение единства системы учета и отчетности для всех участников исполнения бюджетного процесса на основе единой системы бухгалтерского учета и единой бюджетной классификации Российской Федерации;

5. разработка и внедрение правил совершения операций и ведения учета внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями;
разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

6. составление и ведение единого реестра получателей и распорядителей средств федерального бюджета;

7. обеспечение информационно-технологической поддержки всего процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов – развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов Федерального казначейства, а также организация ее взаимодействия с расчетной сетью Центрального банка Российской Федерации;

8. включение в форму банковских платежных документов ряда реквизитов, которые обеспечили бы возможность их автоматизированной обработки;

9. формализация и приведение к электронному документооборота с получателями бюджетных средств при осуществлении процедур санкционирования расходов;

10. построение системы внутреннего контроля в органах Федерального казначейства.

Данный подход к развитию системы органов Федерального казначейства, необходимому для повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, был сформирован в рамках Программы утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. № 677.

Программа закрыта в 2004 году, при этом в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе МБРР № 4662 RU, подписанным 31 июля 2002 г. и вступившим в силу 2 октября 2002 г., продолжается реализация Проекта. Общий срок действия Проекта составит 8 лет, то есть продлится до октября 2010 года. Первый этап завершается 1 января 2008 года. В рамках первого этапа Проекта предполагалась разработка и внедрение новых процедур исполнения бюджета, которые обеспечили бы проведение через казначейство всех федеральных выплат и поступлений, консолидацию всех средств федерального бюджета на счетах казначейства, а также расширение сферы применения этих процедур за счет включения в бюджет целевых бюджетных фондов и внебюджетных средств. Кроме того, в рамках этого этапа необходимо завершить разработку законодательной и нормативной базы, формирующей правовые основы казначейской системы, проектирование автоматизированной системы, необходимой для внедрения новых процедур. Планировалось осуществить внедрение новой казначейской системы на нескольких выбранных пилотных площадках и распространение ее основных (первоочередных) функций в территориальных органах Федерального казначейства, с тем, чтобы исполнение федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий.

В 2005 году деятельность Федерального казначейства была направлена на реализацию комплекса мероприятий по созданию условий для полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.

Достижение поставленных целей обеспечивалось совершенствованием механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов, упорядочением правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, материально-техническим обеспечением органов Федерального казначейства, а также созданием и обеспечением эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации.

Совершенствование используемых в работе органов Федерального казначейства технологий, правового поля, а также создание необходимых условий для успешной реализации поставленных задач, включая комплексную автоматизацию всех функциональных процессов и безопасность совершаемых операций - неотъемлемые элементы реформирования системы исполнения федерального бюджета.

В настоящее время в Российской Федерации ведется работа, направленная на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов государственными органами исполнительной власти. Правительство Российской Федерации предпринимает определенные шаги для реализации поставленных Президентом Российской Федерации задач по переходу от управления бюджетными затратами к управлению результатами и на этой основе реформированию бюджетного процесса по всем стадиям, а также повышению эффективности государственного управления.

Реформирование бюджетного процесса и системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны.

Для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, Федеральному казначейству предстоит, используя имеющийся отечественный и зарубежный опыт, совершенствовать систему управления своей деятельностью.

Процесс реформирования казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

 

Зарубежный опыт организации исполнения бюджета

Организация системы исполнения бюджета, создаваемой в каждой стране, зависит от ряда факторов, в число которых входит правовая основа, административная ситуация, техническая инфраструктура и география. Мировой практикой выработаны две принципиально разные системы исполнения бюджета: централизованная и децентрализованная.

В централизованной системе, все основные функции реализуются под строгим контролем казначейства. Отраслевое министерство или отдельное бюджетное учреж­дение осуществляет, в различной степени, управление подготовкой платежей. Казначейство, со своей стороны, проверяет каждое платежное поручение, проверяет выпол­нение всех юридических и нормативных требований, а также проверяет наличие средств и осуществляет регистра­цию платежа, после чего производится реальный перевод средств с единого казначейского счета. Другими словами, казначейство несет ответственность за значительную долю контрольных функций.

В зависимости от уровня технической сложности казна­чейской системы, необходимые проверки и подтверждения могут осуществляться автоматически. Каждое бюджетное учреждение может быть напрямую связано с данной систе­мой и, если платежное поручение проходит все указанные проверки, система произведет платеж либо в виде напеча­танного чека, либо в виде указания о платеже, направляе­мого в банковскую систему.

В централизованной системе исполнения бюджета, суще­ствует горизонтальная концентрация казначейских функций и полномочий в отношении платежей внутри органов государственного управления. В рамках такой системы некоторым более крупным странам приходится использовать распределенную систему, включающую в себя ряд региональных казначейств, т. е. имеет место вертикальная децентрализация казначейства. В этом случае региональные казначейства функционируют как филиалы центрального казначейства и осуществляют обработку платежей для региональных и местных организаций центрального подчинения. В некоторых реализованных моделях всякая связь с единым казначейским счетом обеспечивается непосредственно центральным казначейством, в то время как в других странах региональные органы казначейства могут работать с региональными субсчетами единого казначейского счета для проведения платежей поставщикам в данном регионе.

Основной причиной для централизации системы испол­нения бюджета является, разумеется, концентрация кон­троля над всеми платежами в казначействе. Для этого могут существовать несколько причин.

Для того чтобы бюджетные учреждения были в состоянии принять на себя ответственность за обеспечение безопасной и надежной работы со своими ресурсами, необходимо обеспечить выполнение ряда условий. Персонал должен обладать соответствующими навыками, технические системы должны иметься в наличии и быть в рабочем состоянии, распределение функций и полномочий внутри бюджетного учреждения должно быть четко определено, и что особенно важно, руководитель должен нести прямую и четко определенную ответственность за все финансовые операции. Для разработки всех этих механизмов, являю­щихся частью системы внутреннего контроля, требуются время. До создания хорошо функционирующих систем внутреннего контроля, возможно, появится необходимость централизации контроля над платежами, для того чтобы обеспечить удовлетворительный контроль над финансовыми ресурсами. Недостатком любой централизованной систем является ее высокая стоимость. Казначейству приходится перепроверять все операции, причем в некоторых случаях в этом не было бы необходимости, если бы механизмы внутреннего контроля внутри бюджетного учреждения функционировали должным образом. Более того, в результате необходимости перепроверять все операции, имеют место ненужные задержки операций, что приводит к потере эффективности государственного управления. В этой связи, любые усилия по укреплению способности бюджетных учреждений принимать на себя ответственность за собствен­ные финансовые операции, должны получить высший приоритет.

Необходимость в централизации контроля над платежами может также явиться следствием необходимости нормиро­вания денежных средств. Хотя в долгосрочной перспективе подобная практика оказывает разрушительный эффект на способность правительства функционировать должным образом, она может оказаться востребованной для решения временных трудностей. Осуществив централизацию кон­троля над платежами, казначейство имеет возможность не принимать некоторые операции, если в данный момент отсутствуют достаточные ресурсы. Проблемы с ликвидностью в долгосроч­ной перспективе следует решать через практику управления денежными средствами и управления долгом, а не через схемы нормирования расходов.