Б Л О К 2. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ 11 страницаДля построения бюджетной системы Российской Федерации по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов. 3. Принцип самостоятельности бюджетов означает: Ø право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; Ø право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации; Ø право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; Ø право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации); Ø недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; Ø право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме субвенций и субсидий соответствующим бюджетам; Ø недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; Ø недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. 4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, являются недействительными. В таблице 1 представлены основные параметры бюджетной системы Российской Федерации на период 2004-2005 годы (отчетные данные) и в рамках перспективного финансового плана на 2006-2008 годы. Таблица 1 Основные показатели перспективного финансового плана Российской Федерации
В 2008 году общий объем доходов, поступающих в бюджетную систему страны составит 11868, 2 млрд. рублей, возрастет по сравнению с 2007 годом на 1, 3 %, по сравнению с 2006 годом возрастет на 16, 6 %, по сравнению с 2005 годом возрастет на 40, 1 %, по сравнению с 2004 годом возрастет на 91 %, то есть за последние четыре года доходы, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации, практически удвоятся. В 2006-2008 годах сохраняются высокие цены на нефть. С одной стороны, это создает стабильные и достаточно благоприятные предпосылки для развития экономики В то же время в этих условиях повышается «инфляционное» давление на экономику. Каковы риски высоких цен на на нефть? Высокие цены на нефть являются источником дополнительных валютных поступлений. Обменивая их на национальную валюту по сложившемуся курсу, Центральный банк увеличивает денежную массу. Если бы дополнительные средства аккумулировались в виде сбережений граждан или инвестиций организаций, то в долгосрочной перспективе это благоприятно бы сказывалось на экономическом развитии страны. Однако, в условиях низкого доверия к банковской системе и недостаточной инвестиционной привлекательности экономики значительная часть дополнительных доходов тратится на текущее потребление. Поскольку рост объемов товаров и услуг отстает от постоянно «выплескивающихся» на внутренний рынок денежных средств, происходит дополнительный рост цен. Если бы Центральный банк отказался от покупки «дополнительной» валюты, курс доллара резко бы упал. Это, в свою очередь, вызвало бы удорожание отечественных товаров относительно импортных на внутреннем рынке и, соответственно, привело бы к замедлению или даже прекращению экономического роста, повышению безработицы, снижению доходов населения и бюджетов. Таким образом, основными рисками высоких нефтяных цен являются инфляция и укрепление рубля. Избежать этих негативных последствий можно, изымая «нефтедоллары» в период высоких нефтяных цен с тем, чтобы в период падения цен иметь возможность «вернуть» их в экономику и бюджетную сферу. Для снижения «инфляционного» давления на экономику в 2006-2008 годах продолжается аккумулирование части доходов от высоких цен на нефть в Стабилизационном фонде, который с 2008 года разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В то же время в среднесрочной перспективе проводится политика сдерживания роста бюджетных расходов, сохраняя его на уровне, не превышающем 16, 5 – 17 % ВВП. В 2006-2008 годах продолжено совершенствование налогового законодательства по реализации политики, проводимой с 2000 года Правительством Российской Федерации, по снижению числа налогов и сокращению налоговой нагрузки на экономику, что позволяет предприятиям направлять сэкономленные средства на повышение зарплат своим работникам, создание новых рабочих мест, техническое перевооружение. В 2006 году упрощена процедура возмещения НДС при капитальном строительстве, а с 2007 года – при экспорте продукции. Расширяется перечень расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли. С 2006 года с 15 до 20 млн. рублей повышен верхний предел дохода для организаций малого бизнеса, имеющих право на упрощенный режим налогообложения. Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Введены налоговые льготы для инвесторов в особых экономических зонах. Планируется дифференцировать ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от условий добычи нефти, что повысит инвестиционную привлекательность нефтедобывающей промышленности. Прямая экономия организаций от введения этих новаций в 2006-2008 годах оценивается Минфином РФ в 0, 25 % ВВП. В то же время необходимо учитывать, что основы новой налоговой системы России уже сформированы. Поэтому на первое место будет выходить упрощение и повышение прозрачности налоговых процедур. Реальное снижение для организаций налогового бремени за счет этих мер окажется даже более значительным, чем прямая экономия средств при снижении налоговых ставок. В 2008 году общий объем расходов бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации составит 10922, 6 млрд. рублей, возрастет по сравнению с 2007 годом на 7, 5 %, а по сравнению с 2006 годом возрастет на 31, 3 %, по сравнению с 2005 годом – на 60, 7 %, по сравнению с 2004 годом – на 99, 8 %. Таким образом расходы бюджетов бюджетной системы страны за последние четыре года удвоятся. Совокупные бюджетные расходы на душу населения превысили в 2005 году 3, 5 тыс. рублей в месяц, а к 2008 году – 5, 8 тысяч рублей. Фактически на эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту общественных интересов, гражданских прав и свобод и всего того, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым из нас в отдельности. Граждане – и как налогоплательщики, и как потребители общественных услуг – должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят конкретные результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека. 2006 год стал переломным для бюджетного процесса в России. Впервые федеральный бюджет явился составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это происходит во многих развитых странах. Тем самым Россия выходит на качественно новый уровень управления общественными финансами. Впервые вводится разделение действующих и принимаемых обязательств государства. Такая мера обеспечивает выполнение всех установленных законом расходных обязательств, в том числе – вытекающих из уже принятых и планируемых на трехлетний период решений по повышению заработной платы работников бюджетной сферы, пенсий и пособий, денежного содержания военнослужащих, поддержке экономического роста и укреплению национальной обороны и национальной безопасности. Впервые основой формирования бюджета стали четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти. Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 годах. Такого рода реформы проводились и проводятся в большинстве развитых стран, к ним уже присоединились многие страны с переходной экономикой, в том числе ряд стран-членов СНГ. В условиях роста глобальной конкуренции России необходимо в сжатые сроки выйти на достойные позиции среди стран с передовыми методами управления общественными финансами. На рис. 20 представлена схема перехода от управления бюджетными затратами к управлению бюджетными результатами. В комплементарных модулях (модуль 1 и модуль 2) мы подробно рассмотрим бюджеты всех уровней, формирование их доходов, условия возникновения расходных обязательств, направления расходования бюджетных средств.
Структурная единица 4.4.
Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления Под бюджетными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления понимаются установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с их разграничением по уровням власти Бюджетным кодексом Российской Федерации (глава 2, статьи 7, 8 и 9). Федеральные органы государственной власти в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия: Ø установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; Ø определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; Ø установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; Ø составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; Ø установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности; Ø установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; Ø определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации; Ø определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; Ø определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; Ø определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; Ø установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; Ø определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов; Ø установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; Ø предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; Ø определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга; Ø осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации; Ø установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения; установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации; Ø установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; Ø установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений; Ø установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления); Ø временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; Ø установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; Ø установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; Ø иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным Кодексом Российской Федерации к бюджетным полномочиям Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия: Ø установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; Ø составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; Ø установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти; Ø установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; Ø определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; Ø установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации; Ø установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; Ø предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; Ø установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; Ø осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации; Ø установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации, местным бюджетам и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов; Ø временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления; Ø в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; Ø иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт – Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации и другими федеральными законами осуществляют бюджетные полномочия по формированию источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, определению перечня и порядка исполнения их расходных обязательств, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия: Ø установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; Ø составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; Ø установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования; Ø определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; Ø осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, управление муниципальным долгом; Ø установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету; Ø в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений; Ø иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления. К бюджетным полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, помимо вышеперечисленных полномочий, относятся: Ø установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов; Ø установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; Ø определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; Ø составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района. Органы местного самоуправления поселений наряду с полномочиями, предусмотренными для муниципальных образований, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа муниципального образования могут осуществляться финансовым органом субъекта Российской Федерации (финансовым органом иного муниципального образования) на основе соглашения между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией иного муниципального образования).
Структурная единица 4.5. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения Бюджетный федерализм – это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся: Ø единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам; Ø сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы; Ø высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения; Ø активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
|
