УЧЕБНИК ВЕРХОВОЙ ЕЗДЫ 18 страницаОрганы местного самоуправления призваны уделять внимание обеспечению равноправия граждан. В социальном плане требуют заботы менее защищенные слои населения - дети, молодежь, женщины, пенсионеры. С 2006 г. к сфере деятельности местного самоуправления отнесены организация и финансирование проведения на территории муниципального образования общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. В политическом плане органы местного самоуправления должны создавать равные условия для деятельности подразделений политических партий и иных общественных объединений на своей территории. Федеральный закон 2003 г. (в ред. 2006 г.) выделил такой аспект деятельности органов местного самоуправления, как создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на своей территории. Говоря об обеспечении законности, прав и свобод граждан на территории муниципальных образований, надо сказать, что современное муниципальное право предусматривает ряд норм, устанавливающих определенные требования и ограничения в деятельности органов местного самоуправления. Так, как отмечалось ранее, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина согласно ст. 47 Федерального закона 2003 г., вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования). Кроме того, ст. 74 Закона устанавливает ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством в случае, если ими совершены действия, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства страны и ряд иных серьезных последствий (см. об этом далее). Обеспечение прав и свобод граждан настоятельно требует выделения ряда аспектов проблемы в самостоятельный предмет ведения местного самоуправления и его органов. К сожалению, развитие законодательства и управление многими отраслями сейчас строится так, что реализация прав и свобод граждан идет мимо органов местного самоуправления, хотя населению приходится обращаться в соответствующие органы регулярно, выстаивать длинные очереди, терпеть бюрократическое бездушие и формализм. В связи с этим требует внимания органов местного самоуправления - в плане обеспечения прав и свобод граждан - деятельность расположенных на территории муниципальных образований подразделений вышестоящих органов управления и учреждений в сферах обеспечения занятости населения, социального (пенсионного) обеспечения, регистрационной службы, бюро технической инвентаризации, миграционной службы, госавтоинспекции и др. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. " Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта и территориальных органов МВД России РФ, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, федеральных служб исполнения наказаний, регистрации, судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим Министерствам. В Федеральном законе 2003 г. следовало предоставить главе муниципального образования аналогичное право взаимодействия и координации деятельности - в рамках законодательства - подразделений вышестоящих органов и учреждений, действующих на данной территории, в части обеспечения должного уровня обслуживания граждан, обеспечения их прав и свобод. Кстати сказать, законодательство говорит о взаимодействии органов местного самоуправления с органами прокуратуры и суда в части обеспечения прав и свобод граждан, охраны общественного порядка. И это не причиняет ущерба самостоятельности соответствующих органов. В ряде случаев законодатель отходит от норм о " содействии" и " создании условий" со стороны органов местного самоуправления к закреплению их прямых прав, поскольку это диктуется интересами граждан. Например, при дополнении 29 декабря 2006 г. Федерального закона 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и включении в него ст. 14.1 " О правах органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений" в соответствующем перечне названо их право на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса. Фактически восстановлено право, которое в прежние времена принадлежало сельским и поселковым Советам именно по той же причине - необходимость нотариальных действий и отсутствие нотариуса. Создание условий безопасной жизни населения всегда было важной задачей органов местного самоуправления. В последние годы ее выполнение осложнилось фактами террористических и экстремистских проявлений, что отражено в круге вопросов местного значения. Согласно ст. 14 Федерального закона 2003 г. к ведению поселений отнесены и традиционные вопросы обеспечения безопасности, например обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (в свое время это было одной из важных задач земского самоуправления), и относительно новые: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения. Фактически такие же вопросы названы Законом применительно к муниципальным районам и городским округам. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. " О пожарной безопасности" (в ред. от 18 октября 2007 г.) законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции РФ и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пожарная охрана подразделяется на следующие виды: государственная противопожарная служба; муниципальная пожарная охрана; ведомственная пожарная охрана; частная пожарная охрана; добровольная пожарная охрана. Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в том числе добровольной пожарной охраны, в соответствии с Федеральным законом 1994 г. является расходным обязательством муниципального образования. Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. С задачами органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций тесно связаны их полномочия по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне на территории муниципального образования. Правовой основой регулирования правоотношений в сфере гражданской обороны выступает Федеральный закон " О гражданской обороне", согласно которому гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанным Федеральным законом органы местного самоуправления в области гражданской обороны наделены широкими полномочиями. Так, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований: проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; проводят подготовку и обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий; поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств. Обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством муниципального образования. Вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования, регулируются Федеральным законом от 22 августа 1995 г. " Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (в ред. от 28 апреля 2008 г.). Аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на постоянной штатной основе - профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования; на нештатной основе - нештатные аварийно-спасательные формирования; на общественных началах - общественные аварийно-спасательные формирования. Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования могут создаваться: на федеральном уровне, в субъектах РФ, а также в органах местного самоуправления - по их решению. В последнем случае финансовое обеспечение соответствующих подразделений является расходным обязательством муниципального образования. Вопросы, связанные с осуществлением мобилизационной подготовки, регулируются Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. " О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (в ред. от 25 октября 2006 г.). Согласно ст. 8 этого Закона органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области мобилизационной подготовки и мобилизации: организуют и обеспечивают через соответствующие органы мобилизационную подготовку и мобилизацию; руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения; разрабатывают мобилизационные планы; проводят мероприятия по мобилизационной подготовке экономики муниципальных образований; проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов; заключают договоры (контракты) с организациями о поставке продукции, проведении работ, выделении сил и средств, об оказании услуг в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации муниципальных образований; при объявлении мобилизации проводят мероприятия по переводу экономики муниципальных образований на работу в условиях военного времени; в случае несостоятельности (банкротства) организаций, имеющих мобилизационные задания (заказы), принимают меры по передаче этих заданий (заказов) другим организациям, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения; оказывают содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации; вносят в органы государственной власти предложения по совершенствованию мобилизационной подготовки и мобилизации. Перечисляя возможности органов местного самоуправления в плане обеспечения безопасности населения, следует специально сказать об одной интересной новелле, включенной в Федеральный закон 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 г.: органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения ряда вопросов местного значения поселений, связанных в основном с обеспечением безопасности населения. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. В сфере охраны общественного порядка органы местного самоуправления, казалось бы, призваны играть большую роль, поскольку по Конституции РФ они, как уже говорилось, осуществляют охрану общественного порядка. На деле роль их пока остается скромной. В прежние времена в районах и городах милицией официально руководили отделы внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов, т.е. хотя бы формально эта система правоохранительных органов по горизонтали имела местное подчинение. В наши дни в этой системе господствует вертикаль управления. Федеральным законом 2003 г. к ведению муниципального района и городского округа отнесена организация охраны общественного порядка на их территории муниципальной милицией. Но эти положения Закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции (абз. 2 ч. 3 ст. 83). В настоящее время федеральный закон о муниципальной милиции не принят. Действующий Закон РФ от 18 апреля 1991 г. " О милиции" (с многочисленными изменениями и дополнениями, последняя редакция от 2 октября 2007 г.) охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности относит к основным задачам милиции. По этому Закону милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон не содержит понятия " муниципальные органы охраны общественного порядка" и " муниципальная милиция". Вместе с тем Закон " О милиции" предусматривает ряд обязанностей органов местного самоуправления по поддержке и обеспечению деятельности милиции. В частности, часть милиции общественной безопасности как составной части органов внутренних дел финансируется за счет средств местных бюджетов. Органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности, а также увеличивать расходы на содержание милиции. Соответствующие органы местного самоуправления предоставляют милиции служебные помещения, а участковым уполномоченным милиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи. В Законе " О милиции" ранее было предусмотрено, что начальники милиции общественной безопасности районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления и являются по должности заместителями начальников органов внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований. Однако Законом от 25 июля 2006 г. положение о согласовании было исключено из Закона " О милиции". Таким образом, возможности органов местного самоуправления были ослаблены. При реализации Федерального закона 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выяснилось, что его нормы мало способствуют привлечению населения к обеспечению безопасности и охране общественного порядка. Поэтому в 2006 г. в Закон включили ряд дополнений: 1) привлечение населения к социально значимым работам, в том числе и связанным с безопасностью населения, включая дежурства; 2) создание в поселении " условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка". Другими словами, известный опыт народных дружин, патрулей и т.п. оказался востребованным и в наши дни.
Глава 16. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
§ 1. Понятие и содержание межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество подразумевает способы взаимодействия муниципальных образований в целях повышения эффективности решения вопросов местного значения. Федеральный закон 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посвятил межмуниципальному сотрудничеству не только отдельную статью в " Общих положениях", но и специальную гл. 9, в которой достаточно четко обозначил формы, способы и направления межмуниципального сотрудничества. По смыслу Закона межмуниципальное сотрудничество охватывает общественные отношения, связанные с категорией " местное самоуправление" и возникающие между различными муниципальными образованиями и органами местного самоуправления. Однако в принципе нельзя исключать возможности объединений муниципальных образований - в рамках их сотрудничества - направлять свои представления, рекомендации и предложения в органы государственной власти по соответствующим вопросам в целях повышения эффективности совместной деятельности в сфере местного самоуправления. В целом межмуниципальное сотрудничество направлено на то, чтобы муниципальные образования на базе своей самостоятельности на межмуниципальном уровне решали собственные - и общие для них - проблемы, используя различные организационные формы межмуниципальных объединений (см. о них § 2 данной главы), предусмотренные законодательством и муниципальными правовыми актами. При этом Федеральный закон 2003 г. содержит запрет для всех видов межмуниципальных объединений вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их самостоятельность. Что касается содержания работы союзов, ассоциаций и других объединений муниципальных образований, их органов и должностных лиц, то ее можно классифицировать как по территориальному уровню создания, так и по основным направлениям реализации местного самоуправления, по группам проблем, присущих всем муниципальным образованиям, или, наоборот, по вопросам, которые в большей мере выражены для того или иного региона. В принципе, хотя практика межмуниципального сотрудничества еще складывается, уже просматривается ряд направлений, которым межмуниципальные объединения уделяют повышенное внимание. Прежде всего это насущные межтерриториальные хозяйственно-экономические проекты, которые сложно, а то и невозможно решить отдельному муниципальному образованию. Это могут быть строительство общих транспортных путей, газификация и электрификация населенных пунктов, охрана окружающей среды и т.д. В нынешних условиях актуальна проблема подготовки квалифицированных кадров для органов местного самоуправления. Для ее решения на союзы муниципальных образований могут быть возложены задачи подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления посредством организации методических семинаров, краткосрочных и долгосрочных курсов в специализированных центрах. С этой же целью возможно заключение договоров с учебными заведениями о целевой подготовке специалистов для органов местного самоуправления. На современном этапе развития местного самоуправления для всех без исключения муниципальных образований очевидна проблема их юридического обеспечения. Законодатель предполагает существование муниципального уровня правотворчества. Однако создать юридическую службу, а порой даже иметь одного юриста в аппарате муниципальных органов - проблема. Поэтому возможно создание на разных уровнях межмуниципального сотрудничества специальных подразделений, наподобие юридических консалтинговых фирм, назначение которых оказание правовой помощи органам местного самоуправления, подготовка информации о состоянии законодательства, содействие в пополнении компьютерных справочных правовых систем, обобщение правоприменительной, в том числе судебной, практики по различным направлениям деятельности органов местного самоуправления, проведение консультаций для руководителей и юристов муниципальных образований. В целях представления и защиты интересов местного самоуправления ассоциации и союзы муниципальных образований могут вступать в отношения с органами государственной власти с тем, чтобы совершенствовать законодательство, консолидировать усилия представительных органов местного самоуправления при реализации права законодательной инициативы в органах власти субъектов РФ, а также реализовывать интересы местного самоуправления на федеральном уровне. Объединения муниципальных образований помимо универсальных задач могут решать и специфические для определенных видов муниципальных образований или регионов задачи. Так, союзы муниципальных районов в рамках межмуниципальной кооперации вправе сосредоточить усилия на решении вопросов транспортного обслуживания населения, строительства дорог, предоставления услуг связи и пр. В районах с крайне неблагополучной экологической ситуацией решение проблем охраны может быть в центре внимания межмуниципального сотрудничества природной окружающей среды. Предметом повышенного внимания союзов и ассоциаций местного самоуправления в ряде районов страны являются интересы коренных малочисленных народов на территориях их компактного проживания.
§ 2. Организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества
В Федеральном законе 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены различные организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества. Это советы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, общероссийское объединение муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон допускает возможность с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иных объединений в рамках межмуниципального сотрудничества. Согласно ст. ст. 8 и 66 Закона в каждом субъекте РФ в обязательном порядке создается совет муниципальных образований. Организация и деятельность совета осуществляется в форме ассоциаций в соответствии с Федеральным законом " О некоммерческих организациях". Закон не определяет, в каком порядке создаются подобные советы, кто является их членом. А это важный момент в связи, во-первых, с наличием разных по уровню муниципальных образований, во-вторых, с определением того, кто будет представлять муниципальное образование в совете. При решении первого вопроса нет четкости, должен ли совет субъекта РФ состоять из делегатов от всех муниципальных образований, созданных в субъекте, или же из представителей от групп субъектов, например, от муниципального района один представитель от районного звена, другой - от поселений, входящих в район. Думается, логика здесь должна быть простой: если это совет муниципальных образований данного субъекта РФ, в совет должны войти представители всех муниципальных единиц. Этот вывод подтверждается и тем фактором, что Закон 2003 г. называет органом объединения съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Естественно, это будет большой по численности орган. Однако в полном составе он может собираться не часто, а для текущих дел изберет из своей среды бюро совета или иной аналогичный орган. Не совсем простым является и второй вопрос. Казалось бы, в качестве представителя муниципального образования в совете субъекта РФ лучше видеть главу муниципального образования. Однако, как отмечалось ранее, глава муниципального образования может быть одновременно главой местной администрации, и в этом случае есть еще отдельный глава представительного органа муниципального образования. И что мешает ему представлять свою единицу в совете муниципальных образований субъекта РФ? Скорее всего, определение такого представителя надо отнести к компетенции представительного органа муниципального образования. Тем более что согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона 2003 г. именно в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится " определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества". В Законе 2003 г. закреплены наиболее важные полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований, в том числе утверждение устава совета, размеры и порядок уплаты членских взносов, избрание органов управления. Второй (по вертикали вверх) уровень межмуниципального объединения - федеральный. Часть 2 ст. 8 Федерального закона 2003 г. гласит: " В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований". До принятия Закона 2003 г. на общероссийском уровне существовало несколько видов объединений муниципальных образований (Конгресс муниципальных образований, Союз городов, Союз малых городов и др.). Все они были добровольными: в их состав входили конкретные муниципальные образования. Названный Конгресс пытался выступать общим центром объединения, что не всегда ему удавалось и не препятствовало деятельности других союзов. Федеральный закон 2003 г. отражает идею одного, " глобального" объединения муниципальных образований для всей страны. Правда, если советы муниципальных образований субъектов РФ создаются в обязательном порядке, то общероссийское объединение муниципальных образований создается по воле большинства субъектов РФ. Согласно ст. 67 Закона советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. Закон не исключает существование других объединений муниципальных образований. И все-таки он нацеливает, хотя и в мягкой форме, на их вхождение в единую структуру. " В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований" (ст. 67). Роль единого федерального объединения не ограничивается перечисленными выше задачами внутригосударственного характера. Его можно считать и главным центром в плане международного сотрудничества Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления в стране. В соответствии со ст. 67 Закона: " Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы".
|
