УЧЕБНИК ВЕРХОВОЙ ЕЗДЫ 20 страница

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

Правда, в Законе говорится: иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г. Органы местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований:

координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. При возникновении опасности для жизни и здоровья населения в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляют меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимают решение об эвакуации населения;

участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в это образование, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собственность жилых помещений государственного жилищного фонда, в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет средств федерального бюджета, органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования после отнесения таких помещений к специализированному жилищному фонду в порядке, установленном Правительством РФ, имеют право предоставлять такие помещения гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами.

Порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоящим в трудовых отношениях с предприятиями и (или) объектами, в части, не урегулированной жилищным законодательством, устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в закрытом административно-территориальном образовании предприятия и (или) объекты.

Органы местного самоуправления в названном образовании согласовывают с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в образовании предприятия и (или) объекты: планы и программы комплексного социально-экономического развития и образования; генеральный план; подготовленные на основе генерального плана проекты планировки территории; резервирование земель в границах образования для муниципальных нужд. Изложенные позиции, введенные в октябре 2007 г., в некоторой мере расширяют возможности органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования.

Вместе с тем Закон РФ 1992 г. с учетом его последующих корректировок не оставляет особого выбора при формировании отдельных органов местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании. Так, согласно Закону главой местной администрации образования является только лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования.

Закон определяет специфику формирования бюджета закрытого административно-территориального образования, предусматривая обязательное участие в этом процессе соответствующих предприятий и организаций, достаточно выгодное для местного самоуправления:

осуществление в закрытом административно-территориальном образовании за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления;

средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории;

при финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет закрытого административно-территориального образования для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа;

на производителей сельскохозяйственной продукции, снабжающих население закрытого административно-территориального образования, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для сельскохозяйственных товаропроизводителей агропромышленного комплекса.

Но в отношении землепользования в закрытом административно-территориальном образовании возможности органов местного самоуправления по мере изменения Закона РФ 1992 г. сужались. В первоначальной редакции земли соответствующих предприятий и организаций были в их ведении, остальные земли - в ведении местных органов. Далее было установлено, что режим этих земель устанавливается Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Теперь же норма о согласовании вообще исключена из Закона.

 

§ 2. Наукограды

 

Особенности организации местного самоуправления в наукоградах главным образом обусловлены их функциональным значением и определяются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. " О статусе наукограда Российской Федерации" (в ред. от 18 октября 2007 г.).

Наукоград Российской Федерации - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Как можно видеть, Закон не оставляет выбора: если территория хочет быть наукоградом, она получает статус городского округа, т.е. не может быть просто городским поселением как разновидностью муниципального образования.

В соответствующей ст. 2.1 Закона " Критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда" такое муниципальное образование должно иметь на своей территории научно-производственный комплекс, и этот комплекс должен являться градообразующим. Само наименование статьи предполагает, что претендент имеет статус муниципального образования. Следовательно, это может быть сельское поселение, городское поселение, муниципальный район с высокой плотностью населения, имеющие на своей территории научно-производственный комплекс. Для перечисленных муниципальных образований решение вопроса о присвоении им статуса наукограда автоматически связано с преобразованием в иное муниципальное образование - городской округ. Если же на звание наукограда претендует уже существующий городской округ, для него с точки зрения муниципального права ничего не меняется, однако он получит определенные выгоды, предусмотренные законодательством для наукоградов.

Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям:

численность работников комплекса должна составлять не менее 15% от всех работающих в муниципальном образовании;

объем научно-технической продукции хозяйствующих субъектов в данном муниципальном образовании в стоимостном выражении должен составлять не менее 50% или стоимость основных фондов для производства научно-технической продукции должна составлять не менее 50% фондов всех хозяйствующих субъектов без учета жилищно-коммунальной и социальной сферы;

в научно-производственный комплекс входят юридические лица, зарегистрированные на территории данного муниципального образования: научные, учебные и иные организации, осуществляющие научную деятельность, экспериментальные разработки, испытание, подготовку кадров и т.п., при наличии у них государственной аккредитации;

в научно-производственный комплекс входят организации, доля наукоемкой продукции которых за последние три года составляет не менее 50% от их общего объема производства.

При наличии указанных критериев возможно инициирование оформления статуса муниципального образования как наукограда. Эта процедура регламентируется Порядком рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. Предложение о присвоении статуса наукограда согласовывается главой муниципального образования с органами государственной власти субъекта РФ и с пакетом документов вносится в Министерство образования и науки РФ. В такой пакет включаются:

решение представительного органа муниципального образования о целесообразности развития муниципального образования как наукограда;

перечень организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса; справка о соответствии этих организаций установленным Законом критериям;

перечень приоритетных направлений научно-технической деятельности;

программа комплексного социально-экономического развития территории;

пояснительная записка с обоснованием целесообразности присвоения муниципальному образованию статуса наукограда.

Министерство образования и науки РФ в течение трех месяцев рассматривает представленные документы, организует проведение экспертизы на предмет соответствия их законодательству, после чего направляет документы в Межведомственную комиссию по научно-инновационной политике для дачи заключения. В случае отрицательного заключения Межведомственной комиссии это заключение с обоснованием отказа в присвоении статуса наукограда направляется в муниципальное образование. При положительном заключении комиссии Минобразования подготавливает проект постановления Правительства РФ и направляет его в Министерство финансов РФ, а также в другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, в подразделения Академии наук и учреждения научно-производственного комплекса муниципального образования.

После согласования с указанными организациями проект постановления вносится на утверждение Правительства РФ. Срок наделения муниципального образования статусом наукограда зависит от целей и задач, определенных в программе комплексного социально-экономического развития территории. В постановлении Правительства РФ устанавливаются также приоритетные направления деятельности наукограда.

Министерство образования и науки РФ ежегодно организует мониторинг результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда. В случае исключения направлений деятельности наукограда из числа приоритетных направлений развития науки, технологий и техники или при наличии ходатайства представительного органа муниципального образования Министерство направляет в Межведомственную комиссию по научно-инвестиционной политике предложение о досрочном прекращении статуса наукограда. При положительном заключении комиссии соответствующий проект постановления вносится в Правительство РФ. Статус наукограда не может быть прекращен ранее чем по истечении пяти лет с момента его присвоения. С прекращением статуса наукограда муниципальное образование сохраняет статус городского округа.

Основная цель в приобретении муниципальным образованием статуса наукограда - возможность получения дополнительного финансирования программ научно-производственного комплекса наукограда. В соответствии со ст. 8 Федерального закона " О статусе наукограда Российской Федерации" наличие статуса наукограда является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов. При этом субвенции и дополнительные расходы наукоградов за счет этих субвенций не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов.

Отношения, связанные с дополнительным финансированием расходов наукоградов, регулируются Порядком предоставления субвенций из федерального бюджета для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. (в ред. от 22 февраля 2006 г.). Согласно этому Порядку предоставление субвенций осуществляется Министерством финансов РФ муниципальным образованиям, имеющим статус наукоградов, для финансирования мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры.

Для получения субвенции орган местного самоуправления наукограда в течение двух недель после принятия федерального закона о федеральном бюджете представляет перечень этих мероприятий в Министерство образования и науки РФ, которое после согласования с Министерством финансов РФ и органами местного самоуправления утверждает этот перечень. Органы местного самоуправления наукоградов несут ответственность за нецелевое использование субвенций и ежеквартально представляют в Министерство финансов и Министерство образования и науки отчет об использовании субвенции по специальной форме.

Статус наукограда присвоен семи муниципальным образованиям в Российской Федерации. Это города Реутов, Фрязино, Дубна и Королев Московской области, город Мичуринск Тамбовской области, рабочий поселок Кольцово Новосибирской области, город Обнинск Калужской области.

 

§ 3. Особенности местного самоуправления

в районах проживания коренных малочисленных народов

Севера, Сибири и Дальнего Востока

 

Местное самоуправление в названных районах страны в целом строится на основах, установленных Федеральным законом 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это значит, что в этих районах также возможны указанные в Законе виды муниципальных образований - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (последние - это, как правило, центры автономных округов, а также большие промышленные города, например Норильск).

Дополнениями от 18 октября 2007 г. в Федеральный закон 2003 г. включена ст. 82.1 " Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)". В ней каких-то особенностей именно организации местного самоуправления на указанных территориях не видно. Закреплено лишь, что размещение и исполнение заказа на " северный завоз" - забота органов исполнительной власти субъектов РФ. А если что-то не включено в их перечень, тогда полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Вместе с тем организация местного самоуправления в названных частях страны должна считаться в определенной мере с возможностями специфической организации жизни местного населения. Некоренное население - в своем большинстве приезжие, как в первом, во втором и третьем поколениях, - живут по традиционным для своих национальностей правилам. А вот в отношении лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, надо считаться не только с их бытовыми обычаями, но и с ранее сложившейся, ныне возрождающейся самоорганизацией жизни, построенной на принципах общинного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 20 июля 2000 г. " Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) такие общины создаются " в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов".

Закон " определяет правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления". Следовательно, этот акт сродни законодательству о местном самоуправлении: в обоих случаях речь идет о самоуправлении. Но местное самоуправление - это самостоятельная форма публичной власти, сочетающая начала общественной и государственной власти; общины малочисленных народов можно считать в какой-то мере разновидностью общественной власти. Это самоорганизация самой жизни людей; в определенной степени это может быть также и хозяйственная самоорганизация - в учредительных документах общины малочисленных народов согласно Закону 2000 г. должны быть определены: наименование общины; местонахождение; основные виды хозяйствования. Вместе с тем Закон говорит, что деятельность общин носит некоммерческий характер. Следовательно, община - форма самовыживания, в том числе если необходимо ведение общей хозяйственной деятельности гражданами для обеспечения своих потребностей.

Сказанное вытекает из общего определения общины, которое дано в Федеральном законе 2000 г.: " Общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровно-родственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры". Закон предусматривает два вида общин:

семейные (родовые) общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, объединяемых по кровно-родственному признаку, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами;

территориально-соседские общины малочисленных народов - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, постоянно проживающих (компактно и (или) дисперсно) на территориях традиционного расселения малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами.

Кроме того, Закон предусматривает союзы (ассоциации) общин малочисленных народов - межрегиональные, региональные и местные объединения общин малочисленных народов.

Федеральный закон 2000 г. содержит специальную ст. 7 " Взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления ". Сама формулировка тоже говорит о том, что общины, союзы (ассоциации) общин не есть местное самоуправление. Между прочим, в действующей редакции названной статьи Закона много говорится о задачах органов государственной власти по поддержке общин, но ничего не сказано о взаимоотношениях общин именно с органами местного самоуправления. Внешне общинное самоуправление в чем-то похоже на территориальное общественное самоуправление, предусмотренное Федеральным законом 2003 г. " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но все-таки ТОС включается в систему местного самоуправления, чего нельзя сказать об общинном самоуправлении.

Естественно, одной из важнейших задач органов местного самоуправления в местах существования общин малочисленных народов является оказание им действенной помощи, обеспечение прав и свобод соответствующей части местного населения. Об этом говорилось в предшествующих частях учебника. В п. 3 ст. 7 Федерального закона 2000 г. определено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Действия названных органов, в том числе местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие самостоятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Закон закрепляет организационную самостоятельность общин. Он гласит, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, их должностные лица не могут быть учредителями общин малочисленных народов и членами таких общин. Решения о создании общины малочисленных народов, об утверждении ее устава, о формировании органов управления и органов контроля принимаются на учредительном собрании общины малочисленных народов. Устав подлежит государственной регистрации, о его последующих изменениях надо информировать как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. Общины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин и их членов, а также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.

Статус самих соответствующих территорий подробно закреплен в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. " О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 26 июня 2007 г.). Такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения (ст. 5). Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. По территориям традиционного природопользования регионального значения требуется решение органов исполнительной власти субъектов РФ. Образование территорий традиционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Территории традиционного природопользования могут быть сложными по структуре, допустимо выделение таких их частей, как:

поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;

объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;

иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей (ст. 11 Закона).

 

§ 4. Приграничные территории

 

Своеобразие местного самоуправления в приграничных муниципальных образованиях в основном обусловлено особым режимом пребывания, равно как и передвижения и осуществления хозяйственной и прочей деятельности на соответствующих территориях. Для содействия в обеспечении такого режима местное самоуправление и должностные лица приграничных муниципальных образований согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. " О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 4 декабря 2007 г.) оказывают помощь организациям, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, предоставляют необходимую информацию, создают условия для участия в деле защиты границы. Это участие производится на добровольных началах в составе народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах.

Пограничная зона устанавливается решениями органов государственной власти на федеральном уровне. В некоторых случаях предполагается учет мнения органов местного самоуправления. В частности, согласно Закону РФ 1993 г. в пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений, в случаях если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов.

Пограничные органы вправе при возникновении угрозы интересам Российской Федерации на Государственной границе временно с уведомлением органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений, организаций ограничивать производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями.

Согласно ст. 37 Закона РФ 1993 г. органы местного самоуправления:

предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства об охране окружающей природной среды;

оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории (реализация этой задачи осуществляется согласно Постановлению Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. " О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации" с участием членов народных дружин и внештатных сотрудников пограничных подразделений и при содействии местного самоуправления).