Критерии закрепления доходов по уровням бюджетной системы

Критерии закрепления доходных источников особенно важны, поскольку на эффективность налоговой системы в целом влияет распределение налоговых полномочий. При распределении налоговых полномочий необходимо определить, за каким именно уровнем государственной власти целесообразно закрепить тот или иной доходный источник и соответствующий налог. Здесь действует несколько критериев (табл. 3.1.).

Таблица 3.1. Критерии закрепления налогового потенциала на разных уровнях бюджетной системы

Охарактеризуем эти критерии.

Первый критерий: степень мобильности облагаемой базы. Принято считать, что чем менее мобильна налоговая база, тем на более низком уровне государственной власти она может облагаться. Относительное повышение уровня налогообложения такой базы не может повлечь за собой ее миграцию за пределы данной субфедеральной юрисдикции. С этим связана предпочтительность закрепления за бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований такого налогового источника, как имущество, недвижимость или земля.

Традиционно считается, что достаточно высокой степенью активности и мобильности обладают труд и капитал (в первую очередь, в денежной форме), а самой низкой - имущество в виде недвижимости и природные ресурсы, которые практически не мобильны. С этой точки зрения целесообразно закреплять такие объекты налогообложения, как доходы юридических и физических лиц, за федеральным уровнем, а имущество и природные ресурсы - за региональным. Однако на практике степень мобильности труда и капитала может существенно варьироваться по различным категориям этих компонентов (основные средства производственного характера обладают меньшей мобильностью, чем финансовый капитал).

Второй критерий: экономическая эффективность, в соответствии с которой отдельные виды активов налоговой базы целесообразно облагать на федеральном или региональном уровнях. При определенных условиях могут иметь место как экономия и повышение эффективности вследствие масштаба мероприятий, так и, напротив, экономия на приближении уровня обложения к объекту обложения. При прочих равных условиях, чем масштабнее и однороднее налоговая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна облагаться. В этом случае существенно понижаются прямые и косвенные удельные административные издержки налогообложения. Чем «мельче» налоговая база, чем она более раздроблена, тем на более низком административно-государственном уровне она должна облагаться. Это связано с тем, что развертывание общенационального учета объектов налого­обложения, количество которых единично, существенно повышает прямые административные издержки обложения, которые могут превысить получен­ные поданной статье суммы налоговых платежей.

Третий критерий: степень равномерности распределения налоговой базы по территории государства, или степень межрегиональной дифференциации налоговой базы (горизонтальный дисбаланс). Чем неравномернее распределен налоговый источник по территории, тем более высокий уровень государственной власти требуется для осуществления его налогообложения, что в значительной мере связано с необходимостью выравнивания финансовой базы различных субъектов Федерации. Налогообложение равномерно распределенных на территории объектов на федеральном уровне не приво­дит к усилению дифференциации региональных бюджетов по уровню душевых бюджетных доходов.

Однако практическая реализация данного принципа часто сталкивается с существенными препятствиями. Так, наибольшая неравномерность распределения по территории присуща природным ресурсам, поскольку их размещение вообще не поддается экономическому регулированию, а является исключительно географическим или геологическим, т.е. экзогенным для экономики фактором. Исходя из этого, казалось бы целесообразно подвергать налогообложению природные ресурсы на федеральном уровне. Однако в федеративных государствах, особенно таких многонациональных, как Российская Федерация, остро стоит вопрос о собственности на природные ресурсы и, соответственно, на право их налогообложения и получения доходов от этой категории объектов.

Четвертый критерий: необходимость осуществления функций макроэкономического регулирования. Она объективно требует закрепления за федераль­ным уровнем основных налогов, через которые осуществляется это регули­рование. Это закрепление целесообразно, в первую очередь, в отношении всех категорий подоходных налогов (налог на прибыль, налог с доходов физических лиц), а также налогов, исчисляемых в зависимости от размера заработной платы и имеющих целевой социально-пенсионный характер.

С этой точки зрения циклически устойчивые налоги (налоги с циклически устойчивой налоговой базой) более целесообразно использовать на субфедеральном уровне (налоги на имущество, налоги на природные ресурсы, в меньшей степени - разнообразные косвенные налоги, в частности, налог с продаж). Циклически неустойчивые объекты следовало бы облагать на федеральном уровне. Тем самым за федеральным уровнем теоретически остается возможность воздействия на экономический цикл.

Пятый критерий: необходимость корректировки через налоговую систему объективно возникших вертикальных дисбалансов. Вертикальный дисбаланс является следствием объективного несовпадения функций, в соответствии с которыми формируются, с одной стороны, доходы бюджетной системы, с другой - потребности в расходах в части государственных услуг. Если потребность в расходах на их стандартный объем в значительной мере является функцией такой «переменной», как население (численность, плотность, характер расселения, доля населения, проживающего в городах, удаленность населенных пунктов друг от друга, половозрастной состав и т.д.), то объем доходов соответствующих бюджетов имеет более сложную функцию зависимости. При прочих равных условиях, чем большую долю в доходах бюджетной системы составляют поступления налогов с населения (в первую очередь, подоходного налога с физических лиц), а также налогов, взимаемых в зависимости от заработной платы или иных форм денежных доходов населения, тем меньше размер вертикального дисбаланса.

Шестой критерий: соблюдение границ юрисдикции. Этот критерий предполагает, что при решении вопроса о закреплении того или иного налогового источника за федеральным или субфедеральным уровнем необходимо учитывать факт возможного переноса налогового бремени за пределы соответствующей юрисдикции. Необходимо иметь в виду, что каждый уровень государственной власти обладает правом (в отношении регионов могут быть определены модификации) вводить налоги только в пределах собственной юрисдикции.

Седьмой критерий: при закреплении налоговых полномочий не должны создаваться налоговые барьеры на пути перелива капитала и финансовых ресурсов между различными регионами в пределах государства. В соответствии с данным критерием субъекты Федерации не должны наделяться правом введения ввозных и вывозных пошлин и аналогичных им дополнительных налогов.

Таблица 3.2. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ с соответствии с Бюджетным кодексом.