Характеристика функциональных элементов управления бюджетомУправление бюджетом как частный случай процесса управления содержит в себе все классические функции: 1. Прогнозирование и планирование. Прогнозирование - это оценка возможных путей развития бюджетного процесса, возможных последствий политических, экономических и иных решений. Для прогнозирования используются разные способы - интерполяция и экстраполяция на основе временных рядов, логарифмирование переменной, экономические и экономико-математические модели, фундаментальный анализ. Планирование бюджета- это разработка последовательности действий, позволяющих достигнуть желаемого результата. Планирование – это ориентированный в будущее систематический процесс принятия решений. С точки зрения общей теории управления бюджетное планирование - на один финансовый год - является оперативным планированием. В процессе бюджетного планирования осуществляется: - оценка расходов и доходов бюджета, величина и состав доходов, необходимых для текущего содержания учреждений социальной сферы, а так же капитального характера, источников покрытия дефицита бюджета; - составление бюджетной росписи, обеспечивающей синхронизацию денежных потоков бюджета; - оценка риска доходов и расходов бюджета по основным составляющим, и его учет. 2. Организация. Организация управления бюджетом осуществляется соответствующим финансовым органом. В настоящее время финансовые органы являются одной из основных структур в органах исполнительной власти, поскольку именно они несут ответственность за постановку проблем финансового характера, анализ целесообразности использования того или иного способа их решения, и, в рамках своей компетенции, за принятие окончательного решения по выбору наиболее приемлемого варианта действий. 3. Мотивация (стимулирование). С целью повышения результативности деятельности всех участников бюджетного процесса, предусматривается система морального и материального поощрения. 4. Учет. Все операции, связанные с поступлением и расходованием денежных средств бюджета, подлежат бухгалтерскому учету. В Российской Федерации бухгалтерский учет движения бюджетных средств осуществляется в соответствии с Единый планом счетов, который утверждается Правительством РФ. Все операции по исполнению бюджета подлежат отражению в соответствующих регистрах учета. Под регистрами бухгалтерского учета понимаются документы, предназначенные для систематизации и накопления информации, содержащейся в принятых к учету первичных документах, для отражения на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм, показателей, сроков ее формирования и представления. В целях эффективного управления государственными финансовыми ресурсами на органы казначейства возложены функции организации и осуществления учета операций по движению средств бюджета. По временному критерию выделяют оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность. Приказом Министерства финансов РФ от 15.03.2001 года № 23н утверждена Инструкция о порядке составления годового отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ. Данный отчет формируется на базе представляемых отчетов об исполнении консолидированных бюджетов административно – территориальных образований, находящихся на территории субъекта, и отчета об исполнении регионального бюджета. Приложением № 1 к вышеуказанной Инструкции утверждена единая форма представления годового отчета для всех субъектов РФ. Формируемая, на базе качественно составленной отчетности об исполнении бюджета, информация является основой принятия управленческих решений в процессе управления бюджетом. 5. Контроль. В рамках предоставленных действующим законодательством полномочий, финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти всех уровней бюджетной системы РФ. Целью финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса является: - обеспечение соблюдения действующего бюджетного законодательства в части формирования и исполнения бюджета: своевременное и в полном объеме поступление доходов и целевое расходование бюджетных средств; - выявление и устранение негативных факторов, отрицательно сказывающихся на изменении финансового состояния и качества управления бюджетом, реализацию мероприятий, направленных на улучшение финансового состояния и качества управления бюджетом административно – территориального образования; - выявление и устранение рисков бюджета. 6. Анализ. Анализ бюджета – это сбор, обработка, хранение и использование информации в целях управления бюджетом. Анализ играет тройственную роль в цикле управления бюджетом: - с одной стороны, он предшествует планированию бюджета и служит для оценки предшествующего и планового периодов; - с другой стороны, он позволяет определить причины отклонений, возникающих в ходе исполнения бюджета; - с третьей стороны, анализ следует за контролем, завершая цикл управления бюджетом, и служит для оценки результатов. Экономический анализ бюджетных показателей – важнейший элемент бюджетного управления. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса. Методика анализа избирается в зависимости от поставленных задач. По мнению автора, принципы проведения аналитической работы заключаются в следующем: - анализ должен основываться на изучении широкого круга показателей, характеризующих экономическое или финансовое явление, процесс, тенденцию, иными словами, должен быть конкретным; - анализ должен представлять собой систему аналитической работы по срокам, по охвату вопросов, приемам и взаимосвязи изучаемых показателей; - анализ должен быть объективным: обоснованный подбор информации, которая способна всесторонне охарактеризовать всю совокупность причин и факторов, определяющих выявленную динамику и тенденции. Результатом анализа должна быть разработка практических предложений и рекомендаций, на основе которых могут быть приняты управленческие решения, способные качественно повлиять на происходящие процессы, установленные при проведении анализа. Тема 11. Методологические основы планирования и прогнозирования бюджетов Сущность и содержание бюджетного планирования и прогнозирования В общем виде под прогнозом следует понимать научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Процесс разработки прогнозов называется прогнозированием. Прогнозирование есть составление прогноза развития, распространения чего-либо (например, науки, отрасли производства, процесса, отношений и т.д.) на основании изучения тщательно отобранных данных. В проблеме прогнозирования различают два аспекта: теоретико-познавательный, подразумевающий описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего, и управленческий, предполагающий использование информации о будущем при принятии решений. Бюджетное прогнозирование является одним из важнейших направлений социально-экономического развития. Это процесс разработки прогнозов, основанных на научных методах познания бюджетных явлений и использования всей совокупности методов, средств и способов экономической прогностики (в переводе с греч. - методы составления, определения прогноза). Цель прогнозирования бюджета состоит в создании научных предпосылок, включающих научный анализ тенденций развития государственных фондов денежных средств, вариантное предвидение предстоящего развития поступлений доходов и направления использования бюджетных средств, так и намеченные цели, оценку возможных последствий принимаемых решений. Обоснование источников формирования доходов и направления расходования средств. Под периодом упреждения при прогнозировании понимается отрезок времени от момента, для которого имеются последние статистические данные об изучаемом объекте, до момента, к которому относится прогноз. Многообразие используемых в практической деятельности прогнозов образует определенную систему. Под системой бюджетного прогнозирования следует понимать определенное единство методологии, организации и разработки прогнозов, обеспечивающее их согласованность, преемственность и непрерывность. В зависимости от характера исследуемых объектов выделяют следующие виды прогнозов: прогнозы доходов, расходов, внешних и внутренних заимствований. Прогнозирование доходов охватывает изучение динамики налогооблагаемой базы по налоговым доходам, неналоговым доходам, взаимоотношений между бюджетами различных уровней. Прогнозирование расходов характеризует динамику изменения расходов по их экономическому и функциональному содержанию. Прогнозирование бюджета охватывает все аспекты и уровни его функционирования и основывается на совокупности всех перечисленных выше прогнозов, т.е. носит комплексный характер. Разработка какого-либо прогноза есть поиск возможного реалистического, экономически верного решения. Любой прогноз обнаруживает вероятность различных вариантов развития, анализирует и обосновывает их. Он содержит материалы, необходимые для разработки финансовых документов, принятия обоснованных управленческих решений. Прогнозирование имеет некоторые специфические особенности. Во-первых, оно основано на прогностических методах. Во-вторых, прогнозирование существует как самостоятельная отрасль знаний, так как ряд бюджетных процессов не поддается планированию и является исключительно объектом прогнозирования. Это демографические процессы, некоторые бюджетные услуги, отдельные источники доходов и некоторые другие. В период перехода к рынку перечень прогнозируемых явлений и процессов расширяется. В-третьих, прогнозирование характеризует определенную, отличную от других путей познания бюджетного потенциала, а также самостоятельные, хотя и взаимосвязанные с ними формы предвидения его будущего состояния. В соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Перспективный финансовый план законодательно не утверждается. Перспективный финансовый план разрабатывается в целях: · информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы; · комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, финансовой политики; · отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых: · первый год - это год, на который составляется бюджет; · следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Прогнозирование базируется на следующих принципах: системности, научной обоснованности, адекватности, альтернативности, целенаправленности. Принцип системности прогнозирования предполагает исследование количественных и качественных закономерностей в бюджетной системе, построение такой логической цепочки исследования, согласно которой процесс выработки и обоснование любого решения отталкивается от определения общей цели системы и подчинению достижению этой цели деятельности всех входящих в нее подсистем. При этом данная система рассматривается как часть более крупной социально-экономической системы, а также состоящей из определенного количества подсистем. Однако в условиях переходной экономики построить целостную систему моделей бюджетного прогнозирования очень сложно, поскольку это сопряжено с рядом трудностей методологического и организационного характера. Решение этой проблемы может быть достигнуто на основе унификации блочных моделей, вычислительных способов решения, создание информационного банка данных. Принцип научной обоснованности означает, что в бюджетных прогнозах всех уровней всесторонний учёт требований объективных экономических законов должен базироваться на применении научного инструментария, глубокого изучения достижений отечественного и зарубежного опыта формирования прогнозов. Прогнозирование должно строиться на широком использовании методик и моделей как условия научного формирования прогнозов отдельных блоков комплексной системы, их обоснованности, действенности и своевременности. Принцип адекватности прогноза объективным закономерностям характеризует не только процесс выявления, но и оценку устойчивых тенденций и взаимосвязей в развитии народного хозяйства и создания теоретического аналога реальных экономических процессов с полной и точной имитацией. Реализация принципа адекватности предполагает учет вероятностного, стохастического характера реальных процессов. Это означает необходимость оценки как сложившихся отклонений, так и таких, которые могут иметь место, а также господствующих тенденций, определение возможной области их расхождения, т.е. оценку вероятности реализации выявленной тенденции. Принцип альтернативности прогнозирования связан с возможностью развития народнохозяйственного комплекса и его отдельных звеньев по разным траекториям, при разных взаимосвязях и структурных соотношениях. При переходе от имитации сложившихся процессов и тенденций к предвидению их будущего развития возникает необходимость построения альтернатив, т.е. определения одного из двух или нескольких возможных, а зачастую и противоположных, взаимоисключающих путей развития хозяйства. Принцип целенаправленности представляет активный характер прогнозирования, поскольку содержание прогноза не сводится только к предвидению, а включает и цели, которые предстоит достигнуть в экономике путем активных действий органов государственной власти и управления. Основными функциями прогнозирования являются: - научный анализ экономических, социальных, научно-технических процессов и тенденций; - исследование объективных связей бюджетных явлений развития в конкретных условиях в определенном периоде; - оценка объекта прогнозирования; - выявление объективных альтернатив экономического и социального развития; - накопления научного материала для обоснованного выбора определенных решений. Рассмотрим некоторые из названных функций более подробно. Научный анализ осуществляется по трем стадиям, или этапам: ретроспекция, диагноз, проспекция. Под ретроспекцией понимается этап прогнозирования, на котором исследуется история развития объекта прогнозирования для получения его систематизированного описания. На стадии ретроспекции происходит сбор, хранения и обработка информации, источников, необходимых для прогнозирования, оптимизация как состава источников, так и методов измерения и предоставления ретроспективной информации, уточнение и окончательное формирование структуры и состава характеристик объекта прогнозирования. Диагноз - этап прогнозирования, на котором исследуется систематизированное описание объекта прогнозирования с целью выявления тенденции его развития и выбора моделей и методов прогнозирования. На стадии диагноза производится анализ объекта прогнозирования, который лежит в основе прогнозной модели. Этот анализ заканчивается не только разработкой модели прогнозирования, но и выбором адекватного метода прогнозирования. Проспекция - этап прогнозирования, на котором по данным диагноза разрабатываются прогнозы развития объекта прогнозирования в будущем, производится оценка достоверности, точности или обоснованности прогноза (верификации), а также реализация цели прогноза путём объединения конкретных прогнозов на основе принципов прогнозирования (синтез). На стадии проспекции выявляется недостающая информация об объекте прогнозирования, уточняется ранее полученная, вносятся коррективы в модель прогнозируемого объекта в соответствии с вновь поступившей информацией. Исследование объективных связей финансовых отношений государства в процессе разработки механизма использования механических законов, являющихся отражением существенных причинно-следственных связей, явлений выражающих их повторяемость в определённых условиях. Вместе с тем при прогнозировании необходимо учитывать и неопределённость, обусловленную вероятностным действием экономических законов, неполнотой их знания, наличием субъективного фактора при принятии плановых решений, несовершенством и недостаточной надёжностью информации. Оценка объекта прогнозирования базируется на сочетанииаспектов детерминированности и неопределённости. Детерминизм - философская концепция, признающая объективную закономерность и причинную обусловленность всех явлений природы и общества. Детерминировать - значит определять, обусловливать. При абсолютном детерминизме исчезает возможность альтернативного выбора решений. При абсолютной неопределённости конкретное представление будущего невозможно. Поэтому при отсутствии одного из аспектов прогнозирование теряет смысл. Выявление объективных альтернатив исследуемого процесса и тенденции его развития на перспективу предполагает необходимость выбора между взаимоисключающими возможностями. Необходимо ставить под контроль экономические и социальные процессы, определять в соответствии с поставленными перспективными целями оптимальные пропорции на длительный период. Реализация функций прогнозирования позволяет определить общие и специфические подходы, составляющие его научную основу. В прогнозировании используются следующие общенаучные подходы: исторический и комплексный. Исторический подход заключается в рассмотрении каждого явления и процесса во взаимосвязи его исторических форм. В процессе прогнозирования следует исходить из того, что современное исследуемого объекта есть закономерный результат его предшествующего развития, а будущее - закономерный результат его развития в прошлом и настоящем. Комплексный подход предполагает рассмотрение объекта исследования в его связи и зависимости с другими процессами и явлениями. В его рамках выделяют в качестве специфических, генетический (исследовательский, поисковый) и нормативный (целевой) подходы. При генетическом подходе конечной целью является определение возможных состояний объекта прогнозирования в перспективе, с учётом сохранения существующих тенденций развития этого объекта. При этом не учитываются условия, которые могут изменить эти тенденции. При генетическом подходе принимается в качестве цели определение путей и сроков достижения возможного состояния объекта прогнозирования в будущем. Исследуются и прогнозируются возможные пути изменения тенденции за счёт интенсификации производства, изменения его структуры, динамика экономических показателей, производительности труда и т.д. Оба названных подхода связаны между собой, взаимно дополняют друг друга и, как правило, используются в совокупности, обеспечивая комплексное изучение прогнозируемого явления или процесса.
|
