Парламентская система

Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий — как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость пар­ламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к про­штрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» — вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правитель­ство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком слу­чае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доми­нирование парламента — лишь один из вариантов его взаимоотноше­ний с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относи­тельно слабым парламентом. Более подробно об этом будет сказано в следующей главе. Сейчас остановимся на трех других факторах, опре­деляющих разграничение полномочий при парламентаризме: роли гла­вы государства; характере взаимоотношений между премьер-мини­стром и кабинетом; коллективной ответственности.

Глава государства в парламентской системе

Принципиальной особенностью парламентаризма является раз­деление эффективного и церемониального руководства. Первое осу­ществляется командой министров во главе с премьером, которая

Парламентская система 283

ответственна перед парламентом; второе возложено на формально­го главу государства, будь то конституционный монарх или выбор­ный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же вы­сокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-ми­нистров, высших чиновников, блокировать законопроекты в пар­ламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорят в Великобритании, «королева царствует, но не правит».

В наш демократический век количество коронованных глав го­сударств удивительно велико. Осмыслить это кажущееся странным обстоятельство помогает беглый взгляд на происхождение парла­ментского строя. В отличие от президентских систем, первая из ко­торых — американская — была изобретена «отцами-основателями» США путем сознательной институциональной инженерии, парла­ментаризм возник эволюционно. Основное содержание этой эволю­ции составляла постепенная передача полномочий от монархов к премьер-министрам. Этот процесс протекал не без конфликтов. Но когда он завершался, то у новых парламентских элит не было ника­ких причин отказываться от монархической оболочки. Сегодня по­ловина западноевропейских стран — конституционные монархии. В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других бывших бри­танских владений главами государств считаются генерал-губерна­торы, действующие от имени королевы и назначаемые ею по согла­сованию с местными правительствами. Современные монархии, сосуществующие с либерально-демократическим порядком, по стилю очень далеки от средневековой помпезности. Все рекорды здесь побили скандинавские страны, которые часто называют «ве­лосипедными монархиями», — короли и королевы там не гнушают­ся этим скромным средством передвижения. Надо сказать, что один из основных аргументов в пользу сохранения монархии, приводи­мых ее сторонниками в Западной Европе, состоит просто-напросто в том, что содержать королевский двор дешевле, чем проводить пре­зидентские выборы и платить зарплату президенту. Монархи, как правило, состоятельные люди, и они покрывают большую часть сво­их расходов за собственный счет.

Вообще, ироническое отношение к современным монархиям рас­пространено достаточно широко. Оно не всегда справедливо. В Ве-

284 Исполнительная власть

ликобритании и Японии монархии являются символами националь­ного единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от ав­торитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между мно­гочисленными и враждебными друг другу социальными, религиоз­ными и этнолингвистическими группами.

Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специ­альная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общена­ционального представительства и членов местных собраний по оп­ределенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституцион­ных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кан­дидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздира­емого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт. То же самое происходило во Фран­ции в период парламентских III и IV Республик. И это при настоль­ко сильном страхе перед бонапартизмом, что Ж. Клемансо однаж­ды призвал своих коллег по парламенту проголосовать за самого тупого из претендентов на президентское кресло.

Премьер-министр и кабинет

Является ли премьер-министр бесспорным лидером кабинета? Насколько силен он по отношению к другим членам правительства? Крайние варианты ответов на эти вопросы дают Индия, где во вре­мя чрезвычайного положения 1975-1977 гг. И. Ганди располагала буквально диктаторскими полномочиями, и III Республика во Фран­ции с ее бесконечной чередой «премьеров на час», не решавшихся вмешиваться в дела могущественных шефов отдельных департамен­тов. Можно утверждать, что в современном мире наметилась тен-

Парламентская система 285

денция к усилению премьер-министров в рамках парламентской си­стемы. Но в разных странах это происходит по-разному.

Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он кон­тролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и мо­жет в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетруд­но заметить, что такая ситуация возможна лишь в условиях двухпар­тийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабине­та существенно зависит от результатов выборов в парламентской фрак­ции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбо­ристы). Задача премьер-министра здесь — распределить портфели между заранее известными кандидатурами. Однако особенно возрас­тает автономия отдельных министров в условиях многопартийности. Скажем, федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать рас­становку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой по­литической жизни является высокий уровень компетентности будуще­го министра в той сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принима­ется во внимание меньше, чем в Великобритании.

В странах с фрагментированной многопартийной системой пре­мьер в еще меньшей степени контролирует назначение министров. Например, в Бельгии и Нидерландах устанавливаются квоты учас­тия коалиционных партий в правительстве: такие-то министерства должны возглавить социал-демократы, такие-то — либералы и т. д. В Италии, где в 50—60-х гг. христианские демократы редко вступа­ли в союзы с другими партиями, сходным образом распределялись портфели между внутрипартийными фракциями. Понятно, что в такой ситуации премьер не может быть «первым среди равных». Главы правительств нередко сменяют друг друга, как в чехарде, в то время как отдельные министры кочуют из администрации в ад­министрацию, опираясь на свой опыт руководства и устоявшиеся связи с бюрократами. Прислушиваться к мнению премьера они счи­тают ниже своего достоинства.

286 Исполнительная власть

Проблема коллективной ответственности

Коллективная ответственность предполагает, что все члены правительства привержены общей политической линии и разделя­ют его судьбу и в случае успеха, и в случае поражения. Как заме­тил однажды лорд Мельбурн в бытность премьер-министром Ве­ликобритании, «не важно, что мы говорим, важно, чтобы мы все говорили одно и то же». Сплачивая кабинет, коллективная ответ­ственность усиливает его позиции по отношению к парламенту и бюрократии. Если в Великобритании и бывших доминионах кол­лективная ответственность очень сильна, то прямо противополож­ная картина наблюдается в Италии. Эффективная координация де­ятельности отдельных министерств там отсутствует: главы ведомств часто враждуют между собой. В ФРГ канцлер осуществ­ляет общий надзор за деятельностью министерств, но редко вме­шивается в их практическую работу.

Следует подчеркнуть, что полная коллективная ответственность остается недостижимым идеалом даже для Великобритании. Во-пер­вых, отдельные министры располагают собственным политическим авторитетом и могут в крайних случаях апеллировать непосредствен­но к парламенту или к средствам массовой коммуникации, отстаи­вая свою самостоятельность. Во-вторых, премьер в принципе не может контролировать все решения, принимаемые членами кабине­та. Ему просто-напросто недостает информации и (или) компетент­ности. Но как принцип коллективная ответственность очень важна для парламентской системы.

Исполнительная власть сегодня может справляться со своей глав­ной функцией — руководством, только если она постоянно и доста­точно успешно решает бесчисленное количество разнообразных и очень сложных задач. Не удивительно, что ее фактические полно­мочия в большинстве стран мира, практикующих разные полити­ческие режимы, расширяются. В свою очередь, внутри исполнитель­ной власти возрастает вес президентов и премьер-министров, призванных координировать всю ее деятельность. Во-первых, имен­но на них ложится ответственность за принятие решений, имеющих

Парламентская система 287

долгосрочные (на несколько десятков лет) последствия для жизни всего общества. Объем таких решений в современных условиях по­стоянно возрастает. Во-вторых, они же вынуждены заниматься «опе­ративным реагированием» на неожиданно возникающие проблемы чрезвычайной важности. Американский политолог Ричард Нойштадт заметил о президентах своей страны: «Пленники первоочередных вещей. И всегда есть что-то еще более первоочередное». Нетрудно заметить, что эти две стороны деятельности глав исполнительной власти противоречат друг другу. Это делает их профессию очень трудной. Нет нужды подробно говорить о том, что она опасна. Об этом красноречиво свидетельствует хроника государственных пере­воротов и политического террора.

«Третья волна» демократизации перевела вопрос об институци­ональной структуре исполнительной власти из разряда академичес­ких в фокус политической жизни многих стран. Поэтому есть смысл завершить теоретический анализ способов ее организации обзором практических шагов, предпринятых в отдельных государствах. Стра­ны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конечном счете склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке «новые демок­ратии» — от Гватемалы до Аргентины — сохранили традиционную для этого региона приверженность президентской системе. В Вос­точной Европе Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьер-ско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Сло­вакия, Чехия и Эстония — в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во мно­гих отношениях близкая к президентско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны быв­шего СССР. В некоторых из них — как это неоднократно бывало в странах «третьего мира» — президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.

Глава X ПАРЛАМЕНТЫ

Уже «протективная» модель демократии придавала выборным парламентам особое значение; как писал Дж. Локк, — это «верхов­ная государственная власть». Всегда подчеркивалась их законотвор­ческая функция. И сегодня в обыденном словоупотреблении, в лекси­коне практических политиков и в терминологии конституционного права парламент обозначается как «законодательная власть». В дей­ствительности современные парламенты—даже в условиях либераль­ной демократии — редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены также исполнительная власть, бюрократия и дру­гие формальные и неформальные группы. Подлинное значение пар­ламентов политическая наука усматривает в легитимации существу­ющих режимов. Действительно, парламент—единственный институт, который представляет политическое сообщество не только в целом (на это, как мы видели, может претендовать и избранный всенарод­ным голосованием президент), но и во всем его многообразии. Вот почему редко какой режим обходится без «народных избранников». В 1981 г., на заре «третьей волны» демократизации, на наличие пред­ставительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них — только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор ко­личество парламентов еще более возросло.

Парламенты можно изучать по-разному. Во-первых, к ним при­меним исторический подход. Например, деятельность британского парламента совершенно невозможно ни описать, ни понять, если от­влечься от его многовековой истории. Ведь именно в прошлом ко­ренятся традиции, процедуры и ритуалы, вместе составляющие ту оболочку, в которой протекают актуальные политические дебаты. Во-вторых, возможен институциональный подход. Парламент — это очень сложная формальная организация. Поэтому вовсе не празд­ными являются вытекающие из такого подхода вопросы: какова сте­пень разделения труда внутри парламента? как законопроекты ста­новятся законами? в каких отношениях находится парламент с

Классификация парламентов 289

другими государственными институтами? Третий, социологический (бихевиористский) подход поднимает другие проблемы: какова со­циальная композиция парламента? как его члены относятся к соб­ственным ролям? как они взаимодействуют с заинтересованными группами? отражает ли парламент национальную политическую культуру? Комбинируя эти подходы, современная политическая наука достигла достаточно больших успехов в сравнительном ана­лизе парламентов.