ГЛАВА 5. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Политика как деятельность органов государственной власти и управления реализуется со времен возникновения государства.

Она является средством, позволяющим правительству достичь определённых целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на деятельность государственной бюрократии и разнообразных административных органов и учреждений. Тем не менее, в современном демократическом правовом государстве политика должна иметь публичный характер, т.е. быть действительно «общим делом» бюрократии и общественности. Для этого должны соблюдаться два условия:

1) равные «правила игры» для всех участников политического процесса (государств, политических партий, лидеров, общественно-политических организаций и т.д.);

2) неизвестный заранее политических исход, что стимулирует конкуренцию среди участников политического процесса (например, результат политической кампании).

В случае если хотя бы одно из указанных условий не выполняется, политика неизбежно приобретает односторонний, административный, кулуарный характер, становясь не публичным, а личным делом государственных деятелей, одним из инструментов управления власть предержащих.

Современная наука о государственном управлении, считая публичность точкой отсчета государственной политики, располагает следующими подходами к пониманию сущности данной категории:

1. Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, включая формирование рабочих сетей, в которых на равных участвует государство и гражданское общество, а сами граждане имеют возможность выбирать политические стратегии, в том числе через избирательный процесс.

2. Политика как деятельность политических и государственных институтов, когда основную роль играет государство в лице государственной бюрократии, т.е. органов исполнительной власти в центре, на региональном и местном уровнях.

3. Политика как законодательный процесс (циклический процесс), который сводится к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных слоев; при этом роль исполнительной власти заключается в реализации законов и выполнение политических директив правительства и правящей политической партии.

4. Политика как рациональный и линейный процесс планирования и выполнения на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Указанные подходы объединяет процессуальность в осмыслении государственной политики, что позволяет изучить этапы политического цикла, характер и способы взаимодействия политических акторов, исследовать результативные политические технологии и в целом лучше осмыслить это многогранное измерение жизнедеятельности общества.

Государственную политику от иных политических процессов отличает:

1) масштабность общественных задач, решение которых требуетартикуляции и агрегации интересов и потребностей различных социальных слоев и профессиональных групп населения;

2) необходимость согласования действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях путем мобилизации общественных и государственных ресурсов, с участием как государственных, так и гражданских институтов и структур;

3) обоснованность законодательными актами, опора на правовые, моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, с учетом национальных традиций и особенностей государственной службы.

4. неоднозначность и многоплановость результатов и последствий государственной политики (особенно если речь идет о социальных инновациях, структурных и институциональных реформах);

5. междисциплинарный, комплексный подход к разработке и реализации с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмента, психологии, политологии, а также передовой практики зарубежных стран и России.

Основные цели государственной политики:

· регулирование и обеспечение социальной и экономической активности, необходимой для функционирования политической и социально-экономической систем и всего общества в целом;

· защиту граждан, материальных и духовных ценностей общества, а также определенных видов деятельности;

· запрет и наказание за действия, которые угрожают основам общества, государства и правам граждан;

· предоставление товаров и оказание общественных услуг для удовлетворения потребностей населения.

В зависимости от ментальных установок и ценностей, типа политического сознания и политической культуры исследователи и граждане по-разному употребляют и интерпретируют термин «государственная политика».

В российской специальной литературе используется несколько понятий: государственная политика, общественная политика и публичная политика. С учетом национальных традиций обычно употребляют термин «государственная политика», делая тем самым акцент на главном субъекте политики - государстве, которое выступает основным (и в России нередко монопольным) инициатором, разработчиком и исполнителем политической стратегии в различных областях жизнедеятельности человека.

В то же время (это более характерно для демократически развитых стран) политика имеет общественный характер, так как она направлена на удовлетворение социально значимых потребностей, создание и распределение «общественных товаров» (оборона, безопасность, образование и др.). В ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества, а ее основным объектом воздействия являются общественные отношения и интересы. Кроме того, в процесс разработки государственной политики вовлечены не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Поэтому вполне оправдано и методологически корректно использование термина «общественная политика». Именно в такой публичной трактовке интерпретируют государственную политику западные научные школы и эксперты. Под государственной (общественной) политикой (public policy) понимают прежде всего разработку конкретной политической стратегии, долгосрочных или краткосрочных государственных программ по отношению ко всему обществу, отдельным отраслям и территориям, которые направлены на изменения в социально-экономических системах и отношениях. Тем самым акцент изначально делается на общественных интересах и потребностях общества и его гражданах как объектах политики. Их волю должны отражать законодательные (представительные), судебные и исполнительные органы власти, согласуя и гармонизируя различные позиции социальных слоев и групп. При этом четко проводится граница между коммерческим и государственным сектором, между частными и общественными интересами.

В то же время, в западной политологии активно употребляется термин «публичная политика» (politics). В российской науке эта категория может трактоваться неоднозначно. Так, отечественные исследователи и публицисты употребляют термин «публичная политика», когда хотят подчеркнуть и исследовать проблематику «открытости» и транспарентности при ее проведении, активизации привлечения граждан и общественных организаций.

Западный политологический лексикон более точен и однозначен. Под публичной политикой (politics) понимают процессы и явления, имеющие отношение к прикладной сфере, деятельности различных политических сил и общественных организаций, связанные с их участием в выборах, работой в парламенте, политическими конфликтами, использованием политических технологий и т.д. Таким образом, публичная политика в западной научной трактовке – это преимущественно действия по завоеванию и удержанию власти, связанные с тактикой политических действий, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой (см. табл. 5).

Таблица 5. Различия между государственной (общественной) и публичной политикой

 

Критерии	Государственная политика (public policy)	Публичная политика (politics)
Цель	Изменение в социально-экономических системах	Завоевание и удержание власти
Субъект	Органы государственной власти и управления	Политические партии и общественные организации Социальные классы и слои, выборный электорат
Объект	Социально-экономические системы	Электорат, политическая коньюнктура
Инструменты	Государственные программы и проекты, государственные решения, бюджетная политика, нормотворчество	Краткосрочные и конъюнктурные планы Политические кампании и избирательные технологии,

Таким образом, при использовании понятий государственная (общественная) и публичная политика все зависит от того, какой стороне госполитики уделяется основное внимание и какими критериями при этом пользуются.

В зависимости от национальных политических традиций, комбинации факторов, влияющих на политический процесс, места и роли государства, политических партий, групп интересов и давления, типа политической культуры выделяют различные модели государственной политики.

Так, пытаясь определить особенности процесса разработки и реализации государственной политики, выявить степень и характер участия в ней политических акторов, обобщают следующие модели:

1. Модель открытых систем (Р. Хоффербет).

Модель построена на идее «воронки причинности», в соответствии с которой процесс выработки госполитики представляет собой последовательный переход от более «широких» и неопределенных условий к оформленному правилами (нормами, законами) поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработке решений. «Воронка причинности» вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и непрямой зависимости. Таким образом, окончательный политический выбор является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия – социально-экономическая структура – массовое политическое поведение – правительственные институты – поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики – разработанная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности и в совокупности.