Территориальные основы местного самоуправленияМестное самоуправление, в соответствии с действующим федеральным законодательством, осуществляется на всей территории России. Однако, проблематика типологизации российского муниципального пространства была решена постсоветской России только в результате принятия ФЗ № 131. Данный закон впервые с 1993г. четко конкретизировал нормы Конституции РФ, которая определяет, что территориальными единицами российского местного самоуправления являются городские и сельские поселения, и в то же время указывает, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «другие территории», равно как и термин «поселение», до 2003г. являлись предметом оживленных дискуссий в области российского муниципального права. Юридическая неурегулированность вопроса типологизации муниципальных образований дала простор творчеству региональных органов государственной власти. Нередко субъекты Федерации определяли территориальное устройство местного самоуправления в соответствии с предпочтениями глав регионов. Анализируя данный процесс, В.И. Васильев выявил общую тенденцию сокращения числа муниципальных образований России в 1993 – 2000гг. с 25 до 12 тыс[118]. За указанное время в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.
В целях унификации муниципального пространства Российской Федерации, ФЗ № 131 не только установил исчерпывающий перечень муниципальных образований, но и четко разграничил муниципальные образования России по критериям: 1)численность и плотность населения муниципального образования; 2) уровень урбанизации, развитие жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры, местные традиции и обычаи жизнедеятельности и т.д. Классифицируя муниципальные образования по изложенным критериям, можно выделить городские и сельские поселения, межселенные территории, внутригородские территории городов федерального значения. Городское поселение – это тип муниципальное образование, в которое могут входить один город или один посёлок, а также (в соответствии с генеральным планом городского поселения) территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории посёлков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Сельским является такой тип поселения, куда входят, как правило, несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, аулов, кишлаков и т.д.) Численность населения сельского поселения варьируется в диапазоне от нескольких тысяч до двадцати тысяч человек. Территория сельского поселения включает обычно один сельский населённый пункт с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Границы сельского поселения устанавливаются с учетом того, что каждый его житель сможет в течение одного рабочего дня пешком добраться до административного центра и обратно. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения[119]. Помимо городских и сельских муниципальных образований, ФЗ № 131 выделяет межселенные территории. Они характеризуются низкой плотностью населения и не входят в состав территорий городских или сельских поселений. Межселенные территории не могут быть самостоятельными единицами местного самоуправления. Все вопросы местного значения этих территорий решаются на уровне муниципального района. В бюджет муниципального района также поступают все доходы межселенных территорий. Существенно, что в субъектах России с низкой плотностью населения численный критерий муниципального образования занижен. Примером межселенной территории может служить межселенная территория Залитских островов в Псковской области, где проживает 211 человек (по сост. на 1.01.2012г.). Данная территория состоит из 3 островов в Псковском озере и управляется напрямую муниципальным образованием «Псковский район».
Внутригородская территория города федерального значения представляет собой тип муниципальных образований, который с 2006г. введен в городах Москве и Санкт-Петербурге. Данные типы муниципальных образований созданы только в городах федерального значения для того, чтобы обеспечить реализацию права на местное самоуправления жителям двух субъектов Российской Федерации. По состоянию на 1.01.2012г. в Москве существует 146, а в Санкт-Петербурге – 111муниципальных образований, обладающих статусом внутригородских территорий городов федерального значения. Указанные выше типы муниципальных образований составляют низовое звено системы местного самоуправления России. Эти муниципальные образования, объединяясь, образуют муниципальные районы. Последние включают несколько городских, сельских поселений и, в ряде случаев, межселенных территорий. Схожим с муниципальным районом статусом обладает городской округ. Это муниципальное образование не входит в состав района и не подчиняется ему, осуществляет полномочия поселения и полномочия муниципального района. Городской округ – это нетипичное муниципальное образование, в состав которого могут входить один город или один поселок, а также территории, которые в соответствии с генеральным планом городского поселения территории предназначены для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Статус городского округа присваивается муниципальному образованию законом соответствующего субъекта РФ при наличии у претендента ресурсов (муниципальной собственности, социальной, транспортной и иной инфраструктуры), позволяющих ему самостоятельно решать вопросы жизнеобеспечения местного сообщества на уровне округа. По состоянию на 1 января 2012г. в России насчитывалось 517 городских округов, каждый из которых отстоял свое право на данный статус. В международной практике местного самоуправления аналогами российских городских округов являются «независимые города» (США, Канада), «внерайонные города» (ФРГ), «города окружного значения» (КНДР). Они получили свой статус в силу особой значимости и традиций городского самоуправления по сравнению с иными территориальными единицами страны.
Муниципальные районы и городские округа обладают сходным статусом. В отличие от низовых, первичных звеньев российской системы местного самоуправления, муниципальные районы и городские округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В компетенцию городских и сельских поселений включены вопросы местного значения, такие как: 1) Финансово-экономические полномочия (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также бюджетный контроль; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности); 2) Полномочия в сфере обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (организация предоставления населению жилищно-коммунальных, транспортных услуг; содержание и ремонт дорог местного значения в границах поселения; создание условий для жилищного строительства на территории поселения, обеспечение жильем нуждающихся в нем малоимущих жителей поселения; создание условий для организации досуга, обеспечение жителей поселения учреждениями культуры; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов; создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства соответствующих рекреационных зон; обеспечение условий для занятия населения физической культурой и спортом, организация соответствующих мероприятий; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержания мест захоронения и др.); 3) Полномочия в сфере обеспечения безопасности и правопорядка в границах муниципального образования (участие в профилактике терроризма и экстремизма, в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; осуществление муниципального лесного контроля; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка); 4) Полномочия в сфере культуры, просвещения и искусства (сохранение, использование и популяризация памятников истории и культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов); 5) Создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования (содействие в развитии сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства; оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям; противодействие коррупции); 6) Полномочия по реализации прав муниципальной земельной собственности, планированию развития территории и застройки муниципального образования (утверждение генеральных планов муниципального образования, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию и реконструкцию объектов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель). Помимо решения вышеуказанных вопросов местного значения, муниципальные образования вправе создавать музеи поселений, оказывать нотариальные услуги (если на участке нет нотариуса), участвовать в деятельности по опеке и попечительству, обеспечивать условия для реализации прав местных национально-культурных автономий, развития туризма, учреждать муниципальную пожарную охрану и др. ФЗ № 131 оставляет открытым перечень данных полномочий. Перечисленные, а также иные полномочия поселения могут по собственной инициативе реализовывать только за счет средств местного бюджета (не касаясь при этом целевых поступлений). На практике, ввиду скудности бюджетов поселений, их органы самоуправления предпочитают не брать на себя «лишних» функций. Вместе с тем, отдельные вопросы могут быть переданы поселению муниципальным районом на основании специального соглашения. В этом случае переданные полномочия осуществляются за счет межбюджетных трансфертов (перечислений из бюджета муниципального района в бюджет поселения). Вопросы местного значения для муниципальных районов и городских округов имеют ту же направленность, что и для поселений, только в более крупном масштабе. Помимо аспектов обеспечения жизнедеятельности населения, в перечень вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов включается: - организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; - организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного и начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения); - организация отдыха детей в каникулярное время; - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ " О рекламе". Помимо вопросов местного значения, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут наделяться отдельными государственными полномочиями за счет предоставления местным бюджетам трансфертов из соответствующих бюджетов. Наделение муниципального района либо городского округа государственными полномочиями осуществляется посредством специального федерального закона либо закона субъекта РФ. Федеральные/региональные органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также расходование бюджетных средств на их реализацию. На практике, четкую грань между компетенцией районов и поселений провести довольно сложно. Все это приводит к перекладыванию на плечи муниципальных образований функций и ответственности по решению отдельных вопросов, которые не входят в перечень обязательных вопросов местного значения, но могут (по законодательству) решаться местными органами без дополнительного финансирования. Таким вопросом в ряде муниципальных образований стал капитальный ремонт жилых домов, находящихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005г. Некоторые органы государственной власти стали рассматривать вопросы местного значения не как права, а как обязанности органов местного самоуправления, без учета реальных возможностей их осуществления. Например, это требование госорганов создавать добровольные пожарные дружины из местного населения (актуализировалось после засухи летом 2010г.), учреждать курортно-оздоровительные зоны в некурортных местах и др. В условиях нечеткости законодательного регулирования предметов ведения местных сообществ реальная компетенция местного самоуправления зачастую определяется тремя обстоятельствами: -субъективным мнением контролирующих органов, которые в силу собственного понимания заставляют или запрещают местным органам решать те или иные вопросы; - позицией региональных властей, которые разрешают либо запрещают муниципалитетам работать по вопросам местного значения и используют при этом механизмы бюджетного регулирования; - самими органами местного самоуправления, которые хотят либо не хотят решать отдельные вопросы.
|
