Территориальные публичные образования. 16 страницаСостав (структура) доходов бюджетов органически связан с объемами общественного продукта и национального дохода и определяется финансовой политикой государства, которая вследствие ряда поправок в действующее законодательство стала носить более плановый характер, ориентироваться на конечный результат и грамотное бюджетное планирование и администрирование. К примеру, О.Н. Горбунова под государственными доходами понимает часть национального дохода, образуемую в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства < 1>. -------------------------------- < 1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. С. 273.
Статья 6 БК РФ под доходами бюджета понимает поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Будет обоснованным выделить ряд теоретических классификаций категории " доходы бюджетов". - По методам взимания: - налоговые; - неналоговые. - В зависимости от государственного устройства различают доходы: - государственного бюджета; - региональные бюджетные доходы; - доходы местных бюджетов. - В зависимости от уровня бюджетной системы страны, за которым закрепляются доходы: - собственные; - регулирующие. Следует особо отметить, что до принятия Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ " О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" БК РФ содержал ст. 48 " Регулирующие доходы бюджетов", под которыми понимались " федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов". При этом нормативы таких отчислений определялись либо БК РФ; либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы; либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. По действующей редакции БК РФ все доходы бюджетов определяются как " собственные" и все нормативы отчислений в бюджеты различных уровней закрепляются на постоянной основе нормами БК РФ. Статья 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относит: а) налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; б) неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; в) доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. - По источникам образования: - доходы, поступающие от юридических лиц; - доходы, зачисляемые в бюджет посредством платежей физических лиц. - По конкретным объектам налогообложения: - с имущества; - с дохода. - По конкретным видам прямых или косвенных налогов. В ст. 39 БК РФ также определено, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. В соответствии со ст. 40 БК РФ доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами, в соответствии с нормативами, установленными БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Классификация доходов бюджетов регламентируется ст. 41 БК РФ, которая закрепляет следующие виды доходов бюджетов: 1) налоговые доходы; 2) неналоговые доходы; 3) безвозмездные поступления. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся: а) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; б) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; в) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; г) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; д) средства самообложения граждан; е) иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям относятся: а) дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; б) субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации; в) иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; г) безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования. Как было отмечено ранее, к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Статья 42 БК РФ определяет, что к указанным доходам относятся: а) доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в ЦБ РФ и в кредитных организациях; в) средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление; г) плата за пользование бюджетными кредитами; д) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям и др. В ст. ст. 50, 51 БК РФ содержится характеристика налоговых и неналоговых доходов, закрепляются при этом на постоянной основе нормативы отчислений от конкретных видов налогов и сборов. В федеральный бюджет, к примеру, зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов (налоговые доходы федерального бюджета): - налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100%; - налога на добавленную стоимость - по нормативу 100%; - акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50%; - сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 20%; - водного налога - по нормативу 100%. К категории " неналоговые доходы федерального бюджета" ст. 51 БК РФ относит: - доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации (за исключением имущества федеральных автономных учреждений, имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании; имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, а также случаев, предусмотренных абз. 13, 14 ч. 1 и абз. 5, 6 ч. 2 ст. 57 БК РФ), доходы от платных услуг, оказываемых федеральными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - по нормативу 100%; - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности Российской Федерации, за исключением имущества федеральных автономных учреждений, имущества федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе казенных, а также случаев, предусмотренных ч. ч. 8 - 10 ст. 62 БК РФ, - по нормативу 100%; - часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых Правительством РФ; - таможенные пошлины и таможенные сборы - по нормативу 100%; - плату за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, - по нормативу 100% и др. В бюджеты субъектов Российской Федерации, согласно ст. 56 БК РФ, подлежат зачислению, к примеру, налоговые доходы от следующих региональных налогов (налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации): - налога на имущество организаций - по нормативу 100%; - налога на игорный бизнес - по нормативу 100%; - транспортного налога - по нормативу 100%; - налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 90% и др. К неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации по новой редакции ст. 57 БК РФ, в частности, относятся: - доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 20%; - плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100%; - доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, за исключением имущества автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных, - по нормативу 100%; - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, за исключением имущества автономных учреждений субъектов Российской Федерации, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, в том числе казенных, - по нормативу 100%; - доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации, и др. При этом согласно ч. 2 ст. 57 БК РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - подлежат зачислению: - плата за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 80%; - доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное; - доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, - по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное; - доходы от продажи земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации; передачи в аренду таких земельных участков; продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу 100%, если законодательством субъекта Российской Федерации не установлено иное; - доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное; - плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке - по нормативу 100%. Необходимо подчеркнуть, что ст. 58 БК РФ предусматривает передачу собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней: собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. За местными бюджетами БК РФ также закреплен определенный перечень налоговых и неналоговых доходов. К примеру, ст. 61 БК РФ устанавливает, что в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: - земельного налога - по нормативу 100%; - налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%. При этом в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: - налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%; - государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными, в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, на совершение нотариальных действий, за выдачу органами местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, - по нормативу 100%. Статья 61.1 БК РФ регламентирует налоговые доходы муниципальных районов. К примеру, в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: - налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%; - единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90%; - единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30%; - государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100% по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судами (за исключением Верховного Суда РФ), и др. Неналоговые доходы местных бюджетов (ст. 62 БК РФ) формируются за счет: - доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%; - доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%; - доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями; - части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. При этом установлено, что в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%, а в бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, - по нормативу 100%.
§ 4. Правовое закрепление расходов бюджетов между звеньями бюджетной системы
Бюджетные расходы обусловлены самим фактом существования государства, его аппарата, необходимостью осуществления различных социально значимых функций. Под расходами бюджетов понимается сложная система распределения и перераспределения денежных средств и финансовых потоков, направляемых на экономическое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований, исходя из необходимости ориентирования на конечный результат. Правомерным также будет предложить другое определение. Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами о бюджетах на определенный плановый период. Расходы бюджетов помимо своего денежного характера представляют собой набор способов и приемов, различных методик, посредством которых финансовые ресурсы из бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации поступают получателям и распорядителям бюджетных средств. Регулирующее значение расходов с середины XIX в. изучается представителями экономической науки. Так, с точки зрения кейнсианства недостаточность валовых расходов приводит к увеличению безработицы, а их избыточность порождает инфляционные процессы. Ряд западных экономистов считают, что правительствам необходимо уменьшать совокупные расходы в экономике, когда они слишком велики, и, наоборот, увеличивать эти расходы, когда они слишком низки (в Российской Федерации указанный инструментарий можно отнести к категории " бюджетное регулирование"). Такой подход базируется на двух основных выводах: 1) рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и, как следствие, ведет к расширению объема выпуска продукции и увеличению уровня занятости; 2) увеличение сумм собираемых налогов сокращает доход домашних хозяйств и, соответственно, приводит к сокращению расходов, объема выпуска продукции и занятости. Существует определенная классификация расходов. - По бюджетной классификации расходы подразделяются: - на функциональные; - ведомственные; - экономические и др. К примеру, ведомственный признак дает возможность в каждой группе расходов бюджета выделить непосредственных получателей бюджетных средств - министерства, агентства, государственные учреждения и т.д. - По экономическому содержанию расходы подразделяются: - на текущие; - капитальные. - По участию в воспроизводстве общественного продукта расходы бывают связанные: - с материальным производством; - нематериальным производственным циклом. - По уровню управления расходы делятся по уровням бюджетной системы, принятой в государстве: - федеральные; - региональные; - местные. Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ " О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" из текста БК РФ исключены существовавшая ранее классификация расходов бюджетов на текущие расходы и капитальные расходы и статья о формах расходов бюджетов. Однако необходимо иметь в виду, что в теоретическом плане классификация расходов на текущие и капитальные остается актуальной. Бюджетный кодекс РФ довольно подробно регулирует институт " расходы бюджетов". Статья 6 БК РФ определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Формирование расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется БК РФ, рядом подзаконных нормативных правовых актов, законами о соответствующих бюджетах на плановый период (ранее - на очередной финансовый год). В настоящее время в Российской Федерации осуществление расходов бюджетов производится исходя из необходимости достижения конкретного результата, доведения финансовых средств до их конкретного получателя - бюджетника, социального работника и т.д. Указанные новеллы до их реализации посредством корректировки норм БК РФ были отражены в таком ключевом подзаконном нормативном правовом акте, как Постановление Правительства РФ " О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Кроме того, в соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ из текста БК РФ исключена существовавшая ранее классификация расходов бюджетов на текущие расходы и капитальные расходы, исключена статья о формах расходов бюджетов. Законодателем введены новые понятия. Бюджетные ассигнования - предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. К примеру, ст. 69 БК РФ регламентирует, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования: 1) на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; 2) социальное обеспечение населения; 3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями; 4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг; 5) предоставление межбюджетных трансфертов; 6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; 7) обслуживание государственного (муниципального) долга; 8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. В БК РФ также закреплен новый термин - бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (ст. 69.1). К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования: 1) на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; 2) предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; 3) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; 4) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях: а) оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; б) осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий); в) разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; г) закупки товаров в государственный материальный резерв. Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому либо юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (должности муниципальной службы), работников бюджетных учреждений, военнослужащих и приравненных к ним лиц, учащихся (воспитанников) государственных (муниципальных) образовательных учреждений. Денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора либо соглашения. Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
|
