Государственного механизма

Государственная власть, государственное управление обществом осуществляются при помощи государственного механизма, т.е. совокупности органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности.

В государственный механизм входят законодательные, исполнительные органы, органы юрисдикции и силовые структуры, «материальные придатки», осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.).

В Древней Руси на этапе становления государственности охрана порядка осуществлялась на тех же основах, что и в других государствах в аналогичный период. По мере усложнения и дифференциации управления так же, как и в других странах, создавался государственный аппарат. Сначала разделение охранительных функций шло по пространственному принципу, между центром и местами: князь – посадники, наместники. Затем последовала чисто функциональная дифференциация: наравне с другими были созданы органы государства, занятые преимущественно охраной и обеспечением правопорядка. Первыми такими органами стали губы (в уезде, волости) во главе с Разбойным приказом. Их создание прежде всего отражало особенности процесса развития феодализма: стремление ограничить полномочия местных властей, что объективно находилось в русле процессов, связанных с формированием в стране абсолютизма.

В Москве и Московском уезде функции Разбойного приказа осуществлял Земский приказ. Однако компетенция его была значительно шире. Он выступал в качестве административного органа с весьма широкими полномочиями, а охрана порядка и безопасности, борьба с преступностью составляли лишь их часть. Это в большей мере соответствовало характеру феодального государственного управления с незавершенной специализацией государственных органов.

Россия не отличалась от других феодальных государств тем, что обеспечением правопорядка занималось множество субъектов. Так, после земской реформы середины XVI в. это было возложено на земские органы самоуправления. В полной мере данными полномочиями пользовались землевладельцы-крепостники. Полицейские функции выполняли представители городского (посадского) самоуправления, сельская община. Кроме того, многие приказы осуществляли свою юрисдикцию по отношению к жителям «своих» территорий, т.е. городов и волостей, приписанных к приказу, который за их счет покрывал свои расходы. Так, Мещанская слобода Москвы была подведомственна Посольскому приказу (конец XVII в.), которому были подсудны мещане (за исключением тяжких преступлений и торговых дел): он же организовывал полицейский надзор, разбирал правонарушения, выносил наказания и приводил их в исполнение, содержал арестные помещения («холодные»).

Полицейские функции осуществляли и другие приказы, причем не только на территории приписанных слобод и волостей. Так, объезжие головы, которыми ведал Разрядный приказ, должны были во всех слободах выполнять определенные полицейские обязанности. Стрелецкий приказ отвечал за противопожарные меры во всей Москве. Поместный приказ посылал специальных сыщиков для борьбы с побегами крестьян. Почти во всех приказах были свои тюремные учреждения. Они имелись и в распоряжении губных старост.

Такое положение дел вело к снижению эффективности охраны порядка, вызывало многочисленные злоупотребления. Создание в 1718 г. собственно полицейских органов было в русле мер, направленных на дальнейшую централизацию государственного управления, усиление власти царя, утверждение абсолютизма. Объективно это вело к резкому ограничению круга субъектов, облеченных административно-полицейскими полномочиями, в известной мере было шагом к своего рода «разграничению властей» и таким образом опережало время, ибо феодальное крепостническое государство зижделось на иных принципах. Не случайно местные власти противились учреждению полицмейстерских канцелярий, и последние очень медленно, под нажимом, создавались в крупных городах. При ближайших преемниках Петра I их число сократилось и значительно понизилась их роль.

Лишь через полвека вновь была предпринята попытка законодательно оформить отделение суда от администрации и полиции, определить статус последней.

Конец XVIII в. характеризуется тем, что в это время завершается социально-классовое формирование феодализма, четко определяются сословия, юридически оформляется их правовое положение. В то же время обозначились признаки разложения крепостного строя, появления капиталистического уклада. Эти два вектора развития отразились и на всей системе государственного управления, включая полицию.

На полицию возлагается чрезвычайно широкий круг обязанностей. Формула «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» стала на долгие десятилетия наиболее полно и точно определяющей ее компетенцию. Даже в конце XVIII в. в законодательстве термин «полиция» употреблялся и как управление в широком смысле, и как орган государства. Аналогичная ситуация имела место в других странах.

Так, во Франции «под полицией фактически понималась совокупность выполнения значительной части как внутренних, так и внешних функций государства: управление финансовыми делами, правосудие, непосредственное поддержание общественного порядка, а также осуществление внешних сношений. Только в XVIII – начале XIX вв. в процессе образования буржуазного государства полицейская деятельность, отделившись от юстиции, приобрела облик, близкий к современному...»[17].

Кризис крепостничества, формирование капиталистического уклада привели к реформам, направленным как на приспособление политического строя России к буржуазным отношениям, так и на поиск форм управления, адекватных усложнению задач государства. Одним из звеньев этих реформ явилось создание министерств, в частности министерства внутренних дел. Образование министерств, строившихся на принципе единоначалия, означало дальнейшее углубление централизма государственного управления: достаточно сказать, что МВД «поглотило» шесть прежних коллегий.

Министерство внутренних дел было многофункциональным. Кроме административно-полицейских задач, ему были подведомственны вопросы местного хозяйства, дела по печати, обществам и собраниям, по исполнению воинской повинности, почта и телеграф, статистика, народное продовольствие и здравоохранение, прием иностранцев в российское подданство, руководство органами городского и земского управления и др., т.е. внутренние дела в широком смысле.

Министерство внутренних дел в этом смысле можно охарактеризовать как «разросшуюся полицию», полицию, приобретшую новое качество. Даже формулировка основных задач МВД: «пекись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи» – почти идентична приведенной ранее и касавшейся полиции за столетие до этого.

Данный аспект может приблизить к пониманию того, почему царизм на протяжении века не мог обойтись без такого многоотраслевого, выполняющего разнородные задачи, чрезвычайно громоздкого и неудобного с точки зрения управления государственного органа, как Министерство внутренних дел. Объединение в одном ведомстве хозяйственных, медицинских, учетных и прочих функций с полицейскими, с одной стороны, как бы олицетворяло феодализм с его потенциями внеэкономического принуждения, а с другой – отражало сложную двойственную политику самодержавия по соединению естественного стремления укреплять экономическую мощь государства (а западный, да и отечественный опыт ясно показывали преимущества капитализма) и столь же естественного желания сохранить незыблемым политический строй, удержать власть. Факт, что буржуазные реформы 60-х гг. прошлого века в правоохранительной области были заторможены, – яркое тому подтверждение.

Однако развитие капитализма, буржуазных отношений отразилось на системе органов внутренних дел: падение крепостного права потребовало развития сети полицейских учреждений в деревне; полиция была освобождена от ряда функций, не связанных с поддержанием правопорядка; сузилась ее юрисдикционная сфера; она лишилась права ведения следствий. С развитием революционного движения на качественно более высокий уровень поднялась политическая полиция: была создана разветвленная сеть специальных органов (охранные отделения), она включилась в состав министерства внутренних дел. Произошла также централизация у правления тюремной системой, которая значительно расширилась, обогатилась новыми звеньями.

В силу названных обстоятельств министерство внутренних дел в условиях развития капитализма в России занимало исключительное положение: компетенция его была чрезвычайно широкой, при определенных обстоятельствах руководителям МВД предоставлялись гораздо большие полномочия, нежели другим министрам. Нередко МВД олицетворяло регрессивные тенденции. Так, реформы 60-х гг., проведенные с учетом опыта передовых буржуазных стран, отделяли суд от администрации и полиции, а созданное при министерстве внутренних дел Особое совещание, обладавшее правом достаточно суровой внесудебной репрессии, свидетельствовало о глубокой приверженности методам руководства феодально-крепостнического государства. Но в экономической области министерство проводило протекционистскую политику в отношении нарождающейся новой промышленности.

Процесс развития буржуазных отношений нашел соответствующее отражение и в сфере регламентации процессуальной и организационной сторон строительства и деятельности органов внутренних дел. Если до второй половины XVIII в. решение этих вопросов было отдано исключительно в ведение руководителей органов внутренних дел (действовавших «по своему разумению»), то с конца XVIII – начала XIX вв. они более детально регламентировались законодательством, более четко были определены границы (пределы) их действий, а сфера их деятельности отграничена от других правоохранительных органов.

Краткий экскурс в далекую историю Российского государства показывает, что вопрос о положении органов внутренних дел в механизме отправления власти не является таким простым. Действительно, органы внутренних дел относятся к органам отраслевого государственного управления (или органам специальной компетенции), по порядку образования – к производным, по способу принятия решения – к единоначальным, по срокам полномочий – к постоянным и т.д. Но когда очевидные оценки исчерпаны, то оказывается, что сущностную характеристику органов внутренних дел дать весьма непросто.

Вначале необходимо отметить, что термин «органы внутренних дел» появился сравнительно недавно. До второй половины 50-х гг. употреблялись другие: «органы НКВД», «органы МВД». После событий, связанных с разоблачением культа личности и массовыми репрессиями, проводившимися преимущественно органами НКВД – МВД, а также после ряда организационных перестроений этих органов, выведения из их системы некоторых звеньев по политическим, социально-психологическим соображениям этот термин перестал употребляться, что должно было бы символизировать отказ от скомпрометировавшей себя и осужденной практики их деятельности.

Ранее употреблявшиеся термины не претендовали на какие-либо обобщения, нахождение единого критерия, основания для отнесения тех или иных звеньев к системе органов НКВД–МВД. В таком смысле они были исторически подвижны, изменчивы не только в силу объективных провесов развития государственности, но и под воздействием субъективных факторов, прежде всего борьбы за власть. Проиллюстрировать это можно многочисленными примерами. На протяжении советской истории органы государственной безопасности неоднократно (частично или полностью) объединялись с органами НКВД – МВД. Что касается судебно-следственных и прокурорских органов, то здесь наблюдалось перманентное корректирование подследственности то в одну, то в другую сторону с соответствующим организационным оформлением (создание-ликвидация следственных подразделений). В свое время органы НКВД – МВД выполняли такие функции, как учет военнообязанных, запись актов гражданского состояния, местная противовоздушная оборона и др.

Введенный в конце 50-х – начале 60-х гг. термин «органы внутренних дел» не претендовал на роль родового понятия: он использовался для облегчения подготовки различного рода переписки в рамках МВД и с этой точки зрения не отличался от ранее использовавшихся. Постепенно он укоренился, стал применяться в партийных документах, учебной и научной литературе, а совсем недавно, как известно, был закреплен законодательно (Положение о службе в органах внутренних дел, Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей»).

Общая тенденция развития органов внутренних дел, обозначившаяся еще до революции в рамках МВД буржуазно-помещичьей России и ярко выразившаяся в советском государстве, заключается в последовательном сужении сферы их деятельности, в освобождении от функций, не отвечающих их прямому назначению. Тем не менее, до настоящего времени они остаются полифункциональными, многоотраслевыми. Периодически поднимается вопрос о перераспределении функций, передаче тех или иных звеньев системы органов внутренних дел в другие органы (а в последнее время это происходит на практике: ИТУ, вытрезвители и др.). Значит, прочные объективные основания объединения в одном ведомстве столь разнородных функций (если к таковым не относить историческую традицию) трудно обнаружить. Такое положение в свое время отвечало духу авторитарного государства, а переход к иным принципам государственного строительства неминуемо должен был повлечь изменения и в этой области.

Государство в целом реализует охранительную функцию. Но если для одних органов она является сопутствующей, не главной, то для других – именно она определяет предназначение, для ее реализации они и создаются. Различные звенья государственного механизма осуществляют охрану, обеспечение (поддержание), защиту (восстановление) правового порядка, причем сочетание этих компонентов в рамках даже одного и того же органа различно. Данное замечание целиком и полностью относится к системе органов внутренних дел, различные элементы которой в той или иной мере осуществляют и охрану, и обеспечение, и защиту правопорядка, хотя каждый ориентирован преимущественно на что-то одно.

Если обратиться к основным задачам и функциям органов внутренних дел (обеспечение охраны общественного порядка и безопасности; борьба с преступностью; осуществление специфических задач внутренних войск и др.), то будет очевидным, что некоторые из них исполняются исключительно органами внутренних дел (до известного времени осуществлялись и негосударственными организациями), другие возложены и на иные государственные органы. Так, борьбой с преступностью занимаются ФСБ, налоговая полиция, суд, прокуратура. В первых двух случаях имеются совпадения с органами внутренних дел в методах борьбы с преступностью (например, оперативно-розыскная деятельность), а разграничение осуществляется по сфере деятельности, причем границы эти подвижны. Кроме того, существует широкое поле совместной компетенции.

Основания для разделения компетенции с судом и прокуратурой на первый взгляд очевидны, хотя и нет достаточно четких критериев (границы административной юрисдикции, в частности). Так, в сфере предварительного расследования разграничение полномочий осуществлялось не на научных основах, а по большей части умозрительно. Между тем. организационное объединение в одном ведомстве оперативно-розыскной работы и предварительного следствия восходит к господствовавшей в 30-е–50-е гг. концепции о том. что следствие является не более, чем завершающим этапом агентурной разработки.

Традиционная система милиции за последнее время пополнилась новыми звеньями: милиция общественной безопасности, подразделения по борьбе с организованной преступностью, по борьбе с незаконным оборотом наркотических веществ и др. Их создание было вызвано прежде всего осложнением оперативной обстановки. Но на этом примере можно продемонстрировать неустойчивость и своеобразие положения органов внутренних дел в государственном механизме. В их составе имеются звенья, требующие строгой централизации и построенные на этой основе; другие звенья централизованы в меньшей степени; третьи – находятся в исключительном ведении мест.

По «горизонтали» управления внутренних дел продолжают подчиняться местным властям (как бы они не назывались). Но в этом случае нельзя рассчитывать на строгую централизацию управления, например, упомянутыми подразделениями по борьбе с организованной преступностью. И наоборот, только потому, что в структуре УВД такие подразделения существуют, создаются предпосылки для усиления централистских начал в руководстве аппаратами, состоящими в исключительном ведении местных властей.

В данной ситуации, когда центробежные тенденции очевидны и признаются всеми, эти моменты выходят за рамки теоретических проблем государствоведения: они приобретают политическое звучание. И хотя речь идет только об одном звене системы органов внутренних дел – милиции можно отметить, что вряд ли существует какой-либо другой государственный орган, структурные звенья которого, осуществляющие основные функции, строились бы на противоположных принципах (дсцентрализация-централизация).

Кроме того, созданы или создаются вне системы МВД органы и учреждения, выполняющие некогда присущие им задачи: налоговая полиция, в ряде мест – санитарная, рыночная, строительная милиция и т.п. Подобное пространственное и функциональное сужение компетенции «традиционных» органов внутренних дел не может не отразиться на их положении роли и месте в государственном механизме.

Проблема соотношения централизации и децентрализации (а это является одним из существенных моментов, характеризующих положение тоге или иного органа в государственном механизме) еще более сложна, если рассматривать систему органов внутренних дел в целом. Здесь добавляются новые моменты: различные принципы комплектования кадров (добровольность, мобилизация), различный порядок прохождения службы, различная подсудность личного состава и т.д.

В мае 1989 г. внутренние войска были выведены из состава армии, не связи их с военным ведомством остаются весьма прочными: на личные состав распространяются не только уставы, но и другое воинское законодательство.

Органы пожарной охраны традиционно входят в систему органов внутренних дел. Однако органические связи с другими звеньями системы здесь недостаточно прочны. Крупные акционерные общества, совместные предприятия и т.п. наряду с общей охраной формируют собственные аппараты противопожарной безопасности. Очевидно, что эти процессы будут расширяться.

Еще одно крупное звено системы органов внутренних дел – исправительно-трудовые учреждения – в очередной раз передано в ведение Министерства юстиции.

Итак, положение органов внутренних дел в государственном механизме, с точки зрения как их компетенции, так и построения, определялось характером государства. Переход от авторитарной к демократически организованной власти уже на начальном этапе вызвал существенные изменения. Наблюдаемые тенденции развития системы органов внутренних дел обусловлены общими процессами, протекающими в нашем обществе. Они в общем и целом не противоречат имеющей место в других странах тенденции все большей дифференциации и специализации звеньев государственного аппарата. Общая линия эволюции такова, что вне рамок органов внутренних дел создается все больше организаций и учреждений, выполняющих некогда присущие им функции, и с течением времени термин «органы внутренних дел» может стать родовым для обозначения совокупности органов (аппаратов), осуществляющих охрану общественного порядка, безопасности (государственной, общественной, экологической и т.п.), борьбу с правонарушениями особыми формами и методами.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ