Нормативно-правовых актов
Система действующих нормативно-правовых актов в Российской Федерации является весьма сложной как вследствие значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, принимаемых каждым правотворческим органом. Кроме того, система нормативно-правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента и иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично. Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица, предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативно-правовых актов. Систематизация нормативно-правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему. Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению. В соответствии с требованиями правовой техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизаторской работы, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата. Современная правовая практика знает и использует три способа систематизации нормативно-правовых актов: 1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; 2) издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; 3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупненный акт. Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельные вида: учет, инкорпорацию, консолидацию. Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. При таком подходе существенно принижается роль и возможности кодификации нормативно-правовых актов. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала. Вид систематизации нормативно-правовых актов – это деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения. Рассмотрим каждый из этих видов. Учет нормативно-правовых актов как разновидность систематизации. Как разновидность систематизации учет законодательства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. Порой для решения научных либо учебных задач требуются тексты актов, утративших силу. С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, указов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов центральных органов управления Российской Федерации и других актов. Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из «Собрания Законодательства Российской. Федерации», «Бюллетеня международных договоров». «Бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации», «Российской газеты» и иных источников официального опубликования и переопубликования. Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Акты каждого правотворческого органа образуют раздел. Внутри раздела акты хранятся в хронологическом порядке. Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии. Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме) создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском. Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы: а) определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном документе: алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отраслей законодательства. В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, «Аванс»; «Автомобильный транспорт»; «Авторский договор»); б) анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства; в) фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой. При картотечном учете в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные карточки размещаются в картотеках по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором. Поиск осуществляется следующим образом: а) возникшая потребность в правовой информации формулируется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти; б) по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору отраслей законодательства определяется перечень тем, которые соответствуют поступившему запросу; в) по разделам журнала либо рубрикам картотеки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме запроса; г) путем прочтения текстов актов осуществляется отбор соответствующих запросу норм. В настоящее время, когда в сфере управления широкое применение находит современная техника, в том числе и высокопроизводительные электронно-вычислительные машины, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативно-правовым актам. Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов; быстродействие поиска; качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, именуемая не совсем точно кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоемким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в настоящее время создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией. В качестве иллюстрации приведенных суждений можно охарактеризовать возможности информационной системы «Кодекс». Это крупнейший в России компьютерный банк правовой информации. Он содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети. Общее количество нормативных актов и других правовых документов превышает в полной версии информационно-поисковой системы «Кодекс» 100 тысяч. Здесь представлены документы около 200 органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, около 150 законодательных и исполнительных органов власти стран СНГ и Балтии, а также ряда международных организаций. Немалый интерес представляет другая справочная правовая система «Консультант-Плюс: региональное законодательство». Эта система позволяет быть в курсе результатов законотворчества в 66 субъектах Российской Федерации и содержит более 170 тысяч правовых актов, принятых в них. Систематизация нормативно-правовых актов – сложная и кропотливая деятельность и вполне оправдано, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы. Важнейшей формой учета нормативно-правовых актов является их надлежащая регистрация. Хорошо поставленный учет нормативно-правовых актов может стать серьезной преградой на пути некачественных документов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией. Регистрация – это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за «присвоение» каждому российскому нормативно-правовому акту своего номера. Инкорпорация как внешняя форма систематизации нормативно-правовых актов. Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов. Инкорпорация нормативных актов лишена правотворческой природы. Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании Сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права. Однако в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменении и дополнений, В процессе действия нормативно-правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов. Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку: – удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения; – исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей; – в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт. Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-правовых актов, даже нумерация пунктов, абзацев. Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных в творчески-организационном плане видов систематизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или Свода законов. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативно-правовых актов. Например, Сборник законодательных актов о труде может состоять из законов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации. Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования и на него можно будет ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Например, первое в России Полное собрание законов, изданное в 1830 году, состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления – Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30920 нормативных акта, вошедшие в Собрание, были помещены в хронологическом порядке, сообразно дате их принятия. В то же время к Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации. Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фундаментальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего законодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 году. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР. В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства в юридической литературе выделяют три вида Собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные. Официальным Собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил Собрание, подготовленное иным органом. Официальные Собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства. Разновидностью и наиболее высокой формой Собрания законодательства признается Свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Помещенные в Своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства. От Собрания Свод отличается тремя признаками: 1) Свод всегда является источником официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности. 2) Подготовка Свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов. 3) Свод представляет собой собрание всего действующего в государстве законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что Свод может быть только «общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности». Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 году в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 года. В него вошло около 36000 нормативных актов или извлечений из них. Свод законов любого государства – крупная веха его правового развития. 6 февраля 1995 года был издан Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»[69]. Этим актом признано необходимым начать подготовку к составлению и изданию Свода законов России – официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. В нем определены организационные меры по подготовке и изданию Свода и даны государственным органам соответствующие поручения. Свод законов Российской Федерации необходим. Без него практически нереальной становится задача наведения порядка в нормативном хозяйстве. Принятие Свода повысит обозримость действующих нормативных актов и облегчит правоприменение. Однако, Свод законов Российской Федерации нельзя сразу сделать единым и единственным источником, отменяющим все прежние акты. Первоначально Свод законов Российской Федерации, по всей видимости, будет вторичным «сводным» источником опубликования, без отмены ранее изданных актов. Ныне идут споры о том, что не надо включать в Свод законов Российской Федерации. Вряд ли стоит включать в Свод законов Российской Федерации постановления Государственной Думы и Совета Федерации, носящие организационный характер (об одобрении проекта закона в первом чтении, о направлении проектов на доработку, об отклонении законопроектов). Громоздким сделает Свод законов Российской Федерации включение в него ведомственных правовых актов. Мыслимо включение лишь основных из них, носящих межведомственный характер (акты Центробанка, Минфина и т.п.). Неясно как быть с международными договорами, которые ныне отнесены Конституцией Российской Федерации к правовой системе страны, с решениями Конституционного Суда. Создание стройной правовой системы в России как федеративном государстве потребует синхронизации и упорядочения законодательства в субъектах Российской Федерации. Особенно остро встанет эта проблема при подготовке разделов Свода по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также разграничения компетенции при регулировании конкретных общественных отношений. В перспективе может встать задача подготовки на местах аналогичных Сводов законов субъектов Российской Федерации. Ныне существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, – это «Классификатор правовых актов», одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 5 П[70]. Классификатор правовых актов необходим как: – основа систематизации и кодификации законодательства; – прикладной инструмент поиска норм права или нормативных актов; – информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства; – своеобразный стандарт для построения иных, более частных, производных классификаций нормативного материала в зависимости от потребностей пользователей; – средства анализа действующего законодательства; – необходимый элемент правового образования; – база совершенствования законодательства. Вообще-то определение системы российского законодательства – это прерогатива законодательного органа, но поскольку соответствующий федеральный закон пока не принят, этот вопрос урегулирован Указом Президента. Официозными признаются Собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения. Таковым, в частности, является уже упоминавшееся Собрание действующего законодательства СССР. Оно издавалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Однако подготовленные тома Собрания данные органы официально не утвердили. Отсутствие такого утверждения означало, что ответственность за полноту Собрания и соответствие текстов переопубликованных актов их официальному тексту несет Министерство юстиции СССР, а не правотворческие органы. Неофициальная инкорпорация проводится научными учреждениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники не являются источником права, не выступают формой опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. В силу большой трудоемкости работ неофициальная инкорпорация – явление сейчас мало распространенное. Хотелось бы особо подчеркнуть, что личная инкорпорация юридических актов – необходимое условие высокого профессиональной подготовки правоведа. Не менее важна неофициальная инкорпорация на предприятиях, ибо от нее во многом зависит эффективность предпринимательского дела. Корпоративным актам, как и актам, издаваемым государственными органами, присуще такое свойство права, как системность. Правда, системность урегулирования предпринимательской деятельности корпоративными актами менее выражена по сравнению с общегосударственным регулированием. Это связано, прежде всего, с общей неразвитостью корпоративного права в нашей стране. Деятельность по систематизации корпоративных актов является одним из важных показателей работы предприятий, к какой бы форме собственности оно ни относилось. Единицей работы при систематизации законодательства традиционно служит нормативно-правовой акт. Эта единица – грубая, потому что законодатель в нормативный акт включает большое количество самых разных предписаний. Прав В.Б. Исаков, когда подчеркивает: «Для того, чтобы получить при поиске действующее законодательство по некоторому вопросу, этот акт нужно разделить на отдельные нормы и каждую норму отдельно классифицировать»[71]. Остро ныне стоит проблема систематизации норм международного права. Министерство иностранных дел начало формировать базу данных по двусторонним и многосторонним международным договорам в электронном виде. Пока в эту базу вошло около 900 договоров, тогда как в целом массив договоров оценивается в 40–50 тысяч. Консолидация нормативно-правовых актов. Учет и инкорпорация нормативно-правовых, актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Между тем, потребность в таком объединении очевидна: гораздо удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам. Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один, укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при инкорпорации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания. Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее высокой формы разновидности инкорпорации. По нашему мнению, данный вывод не соответствует действительной правовой природе консолидации. Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов по следующим основаниям: во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов; во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Это своего рода «авторское» упорядочение правовых актов: в-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет заключить, что консолидация составляет самостоятельный вид систематизации нормативно-правовых актов. Консолидация нормативных актов достаточно широко используется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления народным хозяйством, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания.
|
