Упорядочения нормативно-правовых актов

 

Под кодификацией понимается деятельность, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового нормативно-правового акта. Эти акты имеют различное наименование: Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение и др. Кодификация – особая форма упорядочения, ибо в ходе ее на смену нескольким отдельным актам приходит один акт, упорядочивающий правовые нормы и процедуры в определенной сфере отношений и унифицирующий методы правового регулирования.

Кодификация обладает способностью упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Именно поэтому неоправданно относить кодификацию только к внешней обработке правового материала, т.е. к систематизации юридических норм. В процессе кодификации происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми, крупными актами сводного характера и тем самым решается проблема расчистки законодательства от устаревших и малоэффективных актов. Например, в связи с принятием Кодекса РСФСР об административных правонарушениях были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи ранее принятых нормативных актов.

Кодификация – это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлений, совершенствование законодательства по существу. Главная функция кодификации – существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования.

Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее как один из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности. Результатом кодификации является сводный акт. заменяющий ранее действовавшие нормативные акты в данной отрасли законодательства, либо новый акт, впервые системно регулирующий определенную группу общественных отношений.

Кодификация затрагивает наиболее существенные стороны (аспекты) государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами. Можно сказать, что социальная цель кодификации – это, в конечном счете, всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, закрепление решения каких-то важных, узловых проблем государственной и общественной жизни. Отсюда и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований.

Кодификация способствует также формированию в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолидированными актами. Такого рода блоки усиливают в законодательстве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.

Отличие кодификации от инкорпорации заключается и в том, что она всегда осуществляется государственными органами. Инкорпорация же может производиться как государственными органами, так и общественными организациями и даже частными лицами. В основе кодификации лежат предмет и метод правового регулирования. В основе же инкорпорации лежит классификация нормативно-правовых актов по дате издания, алфавиту и т.п.

В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

При всеобщей кодификации в течение времени создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства. Далеким, но в принципе достижимым идеалом этого вида кодификации может быть подготовка и издание Свода законов Российской Федерации по типу «Кодекса кодексов».

Отраслевая кодификация охватывает законодательство какой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства.

Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов.

Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт. Кодификационный акт характеризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений.

Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформляет и закрепляет наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификационный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определенную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законодатель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.

Более подвижные области общественных отношений регулируются нормативными актами, создаваемыми в процессе текущего правотворчества.

Кодификационный акт – это нормативно-правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме.

Кодификационный акт, как правило, значителен по объему. Он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся сложной структурой. Обычно он имеет большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, Таможенный кодекс Российской Федерации (принят Верховным Советом России 18 июня 1993 г.) содержит 14 разделов, 64 главы, 456 статей.

Кодификационный акт, объединяя в стройную систему относительно однородные нормативные предписания, как правило, существенно обновляет регулирование определенной сферы общественных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент новизны, поскольку при кодификации вносятся значительные новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодательстве. Этим, в частности, кодификационный акт отличается от укрупненного (консолидированного) акта.

Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений. Это единый, цельный, внутренне связанный юридический документ, объединяющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регулирование и отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильности нормативного материала.

Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов, форму.

Советская правовая система «выработала» модель кодификационного акта типа Основ законодательства. Характерным для нее является деление Основ на крупные структурно-обособленные части (подразделения). С большей или меньшей степенью определенности в Основах можно выделить общую часть, где содержатся основные определения, указываются цели законодательства, единые для субъектов Федерации принципы правового регулирования. Именно здесь сконцентрированы фундаментальные законоположения, дающие основные ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. По своей природе это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции. Согласно договору о создании Союзного государства между Российской Федерацией и республикой Беларусь по предметам их совместного ведения предусматривается принятие Основ законодательства.

Основы законодательства – юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, характеризующиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные с максимальной полнотой урегулировать определенный круг отношений.

Основы возглавляют определенную структурную часть системы законодательства, обеспечивают большую внутреннюю согласованность, взаимоувязанность составляющих ее нормативно-правовых актов. Они содержат принципиальные нормы, регулирующие ту или иную область однохарактерных общественных отношений, вследствие чего и являются юридической базой для развития законодательства в сферах совместного ведения Российской Федерации, республик в ее составе и других субъектов Федерации. Проведение кодификации в форме Основ, как правило, предполагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня и в первую очередь кодексов, ибо в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, они устанавливают главные, наиболее важные положения, которые в большинстве случаев должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства.

Положения Основ, требующие конкретизации, могут развиваться не только в соответствующих отраслевых кодексах и иных законодательных актах, но и в различных нормативно-правовых актах подзаконного характера: указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства, а через них – в ведомственных нормативных актах. Ныне роль Основ законодательства несколько снизилась из-за затянувшегося национально-государственного становления республик в составе России, но вполне можно ожидать возрождения этой перспективной формы кодификации. Только в последние годы приняты Основы законодательства Российской Федерации о культуре (9 октября 1992 года), Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (11 февраля 1993 года), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (22 июля 1993г.), Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (6 августа 1993г.). Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде РФ и архивах (7 июля 1993 года). Заменены действовавшие с 1993 года Основы лесного законодательства РФ, что и было зафиксировано в ст. 138 Лесного Кодекса РФ.

Кодексы – традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми).

Отраслевые кодексы представляют собой крупные сводные акты, позволяющие детально, непосредственно и полно регулировать определенную сферу однохарактерных общественных отношений. Так, многие нормы Гражданского кодекса, относящиеся к различным договорным обязательствам, исчерпывающе регулируют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизирующих эти нормы актах. Отсюда – определенная специфика кодексов, выражающаяся в меньшей, по сравнению с Основами, степени абстрактности правовых предписаний, в том, что наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них содержится больше конкретных норм.

В системе отдельной отрасли законодательства основополагающие кодификационные акты занимают главенствующее, центральное место. Они возглавляют иерархию актов данной отрасли, обеспечивают их большую внутреннюю согласованность и взаимоувязанность. Закрепляя главные, принципиальные положения отрасли права они тем самым устанавливают основные ориентиры для текущей правотворческой деятельности, обеспечивают более системное развитие права и служат основой для создания внутриотраслевой системы.

Уставы – это комплексные нормативно-правовые акты, регулирующие ту или иную сферу государственной деятельности (например, работу железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта). Уставы регулируют деятельность определенных органов и организаций, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

Под положением обычно понимается сводный нормативно-правовой акт, всеобъемлюще и детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся правового статуса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, учреждения). Так, 23 декабря 1992 года постановлением Верховного Совета Российской Федерации было утверждено Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которым подробно регулируется порядок и условия прохождения службы сотрудниками ОВД, замененное позднее Законом о милиции.

Правила – нормативно-правовой акт, определяющий порядок организации какого-либо рода деятельности. Примером этого вида кодификационного акта могут служить Правила проведения экспертизы промышленной безопасности (утверждены постановлением федерального горного и промышленного надзора России от 6 ноября 1998 года № 641).

В форму положений, уставов и правил преимущественно «облекаются» нормативно-правовые акты, принимаемые по вопросам, требующим подробной регламентации.

В рамках систематизации и кодификации нормативно-правовых актов важной проблемой является их упорядочение путем установления четкой иерархии.

Это предполагает: а) уточнение взаимосвязи конституционного законодательства, федеральных законов и Указов Президента Российской Федерации; б) определенное законодательное закрепление тех общественных отношений, которые должны регулироваться только законами; в) установление критериев соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства входящих в нее субъектов.

Правосистематизирующая деятельность существенно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и правоохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка. Она обеспечивает доступность и простоту пользования разнообразным правовым материалом, нормальную работу самых разнообразных организаций. Следовательно, упорядочение актов способствует повышению уровня правосознания и правовой культуры граждан, должностных лиц и организаций.