Развитие системы управления транспортом

Систематическая деятельность правительства в области путей сообщения началась при Петре I. В 1718 г. была создана Коммерц-коллегия, которая наряду с торговлей занималась водными путя­ми и грунтовыми дорогами. Первый самостоятельный орган государственного управления транспортом России — Департамент водяных коммуникаций при Сенате — был учрежден в 1798 г. Этот год считается началом существования органов ведомства путей сообщения в России. Спустя десять лет этот департамент был преобразован в Управление водяных и сухопутных сообщений, имевшее характер военного учреждения.

Централизация в области руководства транспортом страны была окончательно закреплена в 1829 г. указом о преобразовании Управления водяными и сухопутными сообщениями в Главное управление путей сообщения. Интенсивный товарный обмен, развитие капиталистических отношений требовали регулярных перевозок грузов и людей. В стране на огромных пространствах действовали 3240 казенных почтовых станций, плохо справлявшихся с перевозками. В 20-х гг. XIX в. возникла первая акционерная транспортная компания по перевозке пассажиров в дилижансах между Москвой и Петербургом. Проезд из Петербурга в Москву по шоссе в дилижансе занимал 80 ч, а из Тулы в Москву (180 верст) — более 3 сут. В 1833 г. правительством были изданы «Основные правила об уст­ройстве и содержании дорог в государстве», сыгравшие важную роль в упорядочении строительства и содержания дорожной сети.

Важной вехой в развитии отечественного транспорта и выра­ботке основных принципов транспортной политики было строи­тельство первых железных дорог Петербург—Царское Село (1836— 1851) и Петербург—Москва (1843—1851). Благодаря большой теоретической работе русских ученых и инженеров в дореволюци­онной России закладывались основы отечественной транспортной науки.

Официальное учреждение единого Министерства путей сообщения (МПС) в 1865 г. во главе с талантливым инженером, видным ученым и организатором железнодорожного дела в России П. П. Мельниковым способствовало централизации государствен­ного управления всеми видами транспорта, упорядочению строи­тельства и эксплуатации железных дорог. Взяв курс на централизованное руководство транспортом через систему государственных органов с конца XVIII в., Россия на десятилетия опередила в этом отношении многие развитые страны мира.

Организационная структура МПС неоднократно подвергалась реорганизации, однако в основных чертах она сложилась к концу XIX в. В его центральном аппарате вопросами эксплуатации железнодорожного транспорта ведало Управление железных дорог. Распорядительная власть принадлежала начальнику управления, все ответственные решения принимала Коллегия управления. Основным территориальным звеном было Управление дороги, которое возглавлял начальник дороги. При начальнике дороги создавали Совет правления из представителей других ведомств (по одному от Государственного контроля и Министерства финансов) и начальников служб.

Уже в начале первого десятилетия XX в. все основные недо­статки сложившейся по французскому образцу системы управле­ния транспортом России себя полностью проявили. Это ее чрез­мерный централизм; организационная замкнутость и обособлен­ность отдельных служб и других подразделений; множественность руководства одним и тем же объектом или процессом по линии различных служб, порождавшая «коллективную» безответствен­ность; взаимное «деловое» недоверие руководителей разных зве­ньев и уровней управления; слитность в одном аппарате инспекторских и хозяйственных функций; разобщенность вопросов строительства новых и эксплуатации действующих дорог.

Вскоре после Февральской революции 1917 г. Управление железных дорог в центральном аппарате МПС было разбито на четыре самостоятельных управления — эксплуатационное, техническое, хозяйственное и административное.

Правительство сознавало необходимость улучшения всей си­стемы управления транспортом страны и периодически проводи­ло реорганизацию транспортного ведомства. Однако организаци­онная слабость в управлении деятельностью путей сообщения ос­тавалась хронически «узким местом» государственного организма дореволюционной России.

После Октябрьской социалистической революции 1917 г. транспортные проблемы встали перед Советским государством во всей сложности. Пути технического перевооружения и управления транс­портом, разрушенным и дезорганизованным в годы империалис­тической и гражданской войны, роль транспорта в развитии на­родного хозяйства — эти главные вопросы были поставлены и впервые всесторонне обоснованы в статьях и речах руководителя государства В.И.Ленина.

Деятельность учрежденного в конце 1917 г. Народного комиссариата путей сообщения (НКПС) возглавлялась Народным комиссаром, ответственным перед Советом народных комиссаров (СНК) и Всероссийским центральным исполнительным комите­том (ВЦИК) советов рабочих и крестьянских депутатов. Народ­ный комиссар путей сообщения являлся общим руководителем НКПС, направляющим всю политику данного Комиссариата и имеющим право действовать самостоятельно и единолично. Аппа­рат управления НКПС представляла коллегия, возглавляемая На­родным комиссаром путей сообщения. Каждый член коллегии стоял во главе отдельного исполнительного органа — управления НКПС и являлся комиссаром этого управления, ответственным за рабо­ту управления.

Декретом Советов народных комиссаров от 21 марта 1918 г. «О централизации управления, охране дорог и повышении и про­возной способности» одновременно с централизацией управле­ния сетью путей сообщения РСФСР была намечена дальнейшая централизация работы железнодорожных управлений с тем, что­бы разгрузить Центральное управление от мелочных вопросов и предать этого рода работу в районные и местные железнодорож­ные Комитеты, Советы и Комиссариаты.

Декретом ВЦИК «Об управлении железнодорожными путями сообщений» (май 1918 г.) учреждался дополнительный государ­ственный орган по управлению транспортом — Главный совет путей сообщения, в качестве высшего органа, руководящего ра­ботой НКПС и направлявшего транспортную политику. В состав этого центрального координирующего межведомственного орга­на входили также представители транспортных профсоюзов.

В связи с широким антисоветским саботажем старого управ­ленческого аппарата в 1918 г. были национализированы и все час­тные железные дороги. В годы гражданской войны и военной ин­тервенции железные дороги были переведены на военное поло­жение. В управлении транспортом был установлен крайний централизм. Во главе округов, дорог, железнодорожных районов и линейных предприятий были поставлены военные комиссары.

Для рассмотрения вопросов технического характера организует­ся Технический совет, а для решения крупных вопросов общего характера и по отраслям деятельности создается Центральный комитет по перевозкам в составе представителей не только НКПС, но и других ведомств ВСНХ. На данный комитет возлагалась

разработка в государственном масштабе планов перевозок грузов по всей сети, а также проведение регулировочных мероприятий в ходе реализации этих планов.

Для общего руководства и управления транспортной полити­кой на железных дорогах и разрешения вопросов государственной важности в оперативных воинских и эксплуатационных перевоз­ках 7 октября 1919 г. постановлением СНК при Совете народных комиссаров был организован Высший Совет по железнодорож­ным перевозкам в составе 5 членов из представителей НКПС, Реввоенсовета, ВСНХ, Народного комиссариата продовольствия и Всероссийской эвакуационной комиссии. В начале 1920 г. тариф­ное дело по путям сообщения было изъято из финансового ве­домства и передано НКПС.

Повышается роль политического управления в деятельности железных дорог. В феврале 1920 г. для этой цели при НКПС уч­реждается Главное политическое управление (Главполитпуть) с соответствующими органами в низовых территориальных под­разделениях.

В 1921 г. было принято важное правительственное постановле­ние об объединении всех железнодорожных, внутренних водных и морских путей сообщения на территории РСФСР в общую все­российскую сеть путей сообщения и создании единого Народного комиссариата путей сообщения РСФСР. В состав единого НКПС вошли четыре центральных управления: 1) центральное управле­ние железнодорожного транспорта, ведающее эксплуатацией, содержанием, ремонтом и развитием железных дорог (ЦУЖЕЛ);

2) центральное управление речного транспорта (с аналогичными
функциями в области речных путей и перевозок — ЦУРЕК);

3) центральное управление морского транспорта (ЦУМФ); 4) цен­
тральное управление местного транспорта, ведающее автомобиль­
ным, гужевым и трамвайным транспортом (ЦУМТ), а также все­
ми погрузочно-разгрузочными работами и экспедиционным об­
служиванием клиентуры (рис. 3.1).

В 1922 г. Совнарком принял специальное постановление, кото­рое знаменовало собой целенаправленное применение на транс­порте начал хозяйственного расчета. В том же году для разработки плана перевозок как части общегосударственного плана при НКПС был учрежден постоянный совещательный орган из членов кол­легии НКПС — Транспортная плановая комиссия (Трансплан). В задачи этой комиссии входила подготовка текущих планов пере­возок и предварительная увязка их с техническими возможностя­ми транспорта, а также перспективного плана восстановления и развития всех видов транспорта, участие в работах Госплана и других плановых органов по вопросам транспорта.

Это был период искания новых организационных форм, наибо­лее полно отвечающих условиям экономической жизни страны в те

годы. Транспорт был настолько разрушен, что для приведения его в надлежащее состояние требовались огромные капиталовложения, которыми страна не располагала. Некоторые специалисты считали, что без значительных затрат транспорт восстановить невозможно. Силы и средства для подъема транспорта нужно было найти внут­ри страны. Обследование работы местных органов транспорта, про­веденное НКПС, показало, что одной из существенных причин его плохой работы была оторванность от других отраслей народно­го хозяйства. Нужно было найти такую организационную форму, которая обеспечила бы наиболее тесный контакт транспорта с про­мышленностью и сельским хозяйством. Такой формой и явились правления железных дорог. Первоначально они были введены толь­ко на некоторых дорогах опытным порядком.

Во главе правления стоял председатель, являвшийся одновре­менно уполномоченным НКПС. Начальник дороги входил в со­став правления в качестве члена правления, ведающего техничес­кой эксплуатацией дороги. В состав правлений входили не только узкие специалисты железнодорожного дела, но и представители ведущих отраслей народного хозяйства тех районов, которые об­служивались линиями данной железной дороги. При правлениях были созданы экономические совещания с широким представи­тельством местных хозяйственных организаций, что способство­вало выявлению всех основных нужд и потребностей в транспорте. Коллегиальная форма управления железнодорожным транспор­том, введенная в 1921 — 1922 гг., была достаточно гибкой: при сохранении централизованного руководства транспортом со сто­роны НКПС и полной самостоятельности технических работни­ков в решении вопросов управления работой отдельных служб обеспечивалась увязка транспорта с другими отраслями хозяйства.

Восстановительный период заканчивался, сформировались и окрепли центральные и областные планирующие органы. Одно­временно с этим улучшалась деятельность планирующих органов по регулированию перевозок на уровне районных комитетов, од­ной из функций которых было выявление перспектив роста пере­возок. Необходимость участия экономических совещаний в плани­ровании перевозок отпала. Круг обязанностей правлений постепенно суживался, и они стали заниматься не только экономическими вопросами, но и узкими техническими задачами, что нарушало принцип единоначалия. Разделение руководящего аппарата дорог на две части — правление (экономика) и управление (техника), в свое время полезное, становилось тормозом в работе железнодо­рожного транспорта. Жизнь требовала унификации организаци­онной формы управления дорогами путем создания управлен­ческого аппарата, в котором бы техника и экономика сливались воедино, что было особенно важно в условиях технической ре­конструкции всех отраслей народного хозяйства.

ВЦИК и СНК СССР постановлением от 12 июня 1930 г. указа­ли на необходимость реорганизации управления железными до­рогами. Правления железных дорог были заменены дирекциями. Каждая железная дорога в составе дирекции являлась самостоя­тельным хозяйственным органом (пользовалась правами юриди­ческого лица) и работала на основе своего производственно-фи­нансового плана, утверждаемого НКПС. На директоров железных дорог были возложены, кроме функций, выполнявшихся до это­го правлениями железных дорог, техническое руководство, пла­нирование и регулирование перевозок.

В 1931 г. эта реорганизация была продолжена и распространена на линейные предприятия железнодорожного транспорта — стан­ции, депо, дистанции. Более четко были определены функции на­чальников станций (регулирование движения, прием, формирова­ние и отправление поездов, наблюдение за порядком на станции, за своевременной погрузкой и выгрузкой). Основные и оборотные депо, находившиеся в прошлом в ведении начальников станций, были выделены в самостоятельные хозяйственные единицы. Изме­нилась структура аппарата управления районами (создание отделов эксплуатации, тяги, пути, связи и сигнализации, планово-финан­сового, труда и кадров). Были внесены также некоторые изменения в структуру аппарата управления дирекций и НКПС.

В ходе реорганизации управления железнодорожным транспор­том было решено выделить из НКПС морской и речной транспорт и все портовые хозяйства, образовав самостоятельный общесоюз­ный Народный комиссариат водного транспорта. Необходимость этой меры объяснялась ростом грузооборота, отставанием желез­нодорожного транспорта от потребностей народного хозяйства и крайне слабым развитием и использованием водного транспорта. Безрельсовый транспорт (перевозки по шоссейным и грунтовым дорогам) оставался в ведении НКПС.

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 10 июля 1933 г. «О перестройке органов управления железнодорожного транспорта» были внесены существенные изменения в организационную струк­туру управления отраслью. В качестве основной хозяйственной еди­ницы закреплялась железная дорога, работающая на основе хоз­расчета и возглавляемая начальником дороги, функции и права которого были строго регламентированы. Начальнику дороги были непосредственно подчинены районы, основное депо, участки ва­гонного хозяйства и другие линейные подразделения. Устанавлива­лись единые типовые структуры аппарата управления дороги и рай­она. С большими изменениями эта система просуществовала до Ве­ликой Отечественной войны. Организационная структура управле­ния транспортом СССР в конце 30-х гт. показана на рис. 3.2.

С началом Великой Отечественной войны (1941 — 1945) систе­ма управления транспортом страны была перестроена в соответ-

ствии с нуждами военного времени. Руководящую роль в исполь­зовании транспортных мощностей стал играть Государственный комитет обороны (ГКО), в составе которого в феврале 1942 г. был создан специальный орган — Транспортный комитет во главе с И. В. Сталиным. В его ведении и под его контролем находились не только воинские, но и эвакуационные и народнохозяйственные перевозки.

Фронтовые железные дороги требовали такой структуры орга­нов управления, которая бы обеспечивала высокую оперативность принятия и выполнения решений, основанных на железной дис­циплине во всех звеньях аппарата управления, своевременной и точной информации, строгой отчетности. Этим требованиям удов­летворяла введенная на фронтовых дорогах новая система управ­ления, включавшая на территории страны Военно-эксплуатаци­онные управления (ВЭУ) железных дорог с Военно-эксплуатаци­онными отделениями (ВЭО) — стационарными и подвижными (на 960 — 2000 чел.). На зарубежных дорогах сопредельных стран со­здавались Военно-эксплуатационные управления фронтов, которым приписывались для управления перевозками эксплуатационно-же­лезнодорожные полки. Зарождение ВЭО относится к 1939 г., прак­тическая их ценность была подтверждена опытом советско-финской войны 1939—1940 гг. Восстановлением фронтовых дорог ведало со­зданное одновременно с Главным управлением военно-восстанови­тельных работ (ГУВВР) в рамках НКПС Управление военно-восста­новительных работ фронтов (УВВРФ), а эксплуатацией этих дорог занимались ВЭУ и ВЭО. Они имели в своем распоряжении паровоз­ные колонны (на 15 — 30 машин), а также специальные формирова­ния по ремонту паровозов и вагонов (стационарные и подвижные).

Аналогичные изменения имели место в работе и методах уп­равления других видов транспорта, прежде всего речного, мор­ского, автомобильного и воздушного. За годы войны ЦК ВКП(б) и ГКО издали много разных постановлений и директив по вопро­сам капитального строительства железных и автомобильных до­рог, портов, аэродромов, обходов транспортных узлов. Большое внимание при этом уделялось организации восстановительных работ и управлению транспортом. В результате за годы войны было построено около 10 тыс. км новых железных дорог и 117 тыс. км восстановлено вслед за наступавшими войсками; были заверше­ны новым строительством 5420 км автомобильных дорог с твер­дым покрытием и свыше 30 тыс. км — отремонтировано; для по­вышения устойчивости работы транспортной сети в крупных же­лезнодорожных узлах были сооружены обходы.

В решении сложных задач управления транспортом огромное значение имели Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 апреля 1943 г. о переводе всех железных дорог на военное по­ложение, согласно которому их рабочие и служащие считались

мобилизованными на период войны и закреплялись для работы на транспорте, а также Постановление СНК СССР от 25 апреля 1943 г., утвердившее новое положение о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта.

Война причинила отечественному транспорту огромный ущерб. Было разрушено 65 тыс. км железнодорожного пути, 4100 стан­ций, 13 тыс. железнодорожных мостов, уничтожено почти 16 тыс. паровозов и более 400 тыс. вагонов. Тяжелый урон был причинен и другим видам транспорта. В результате военных действий были разрушены около 500 портов и пристанских пунктов на речных путях. Многие судостроительные и судоремонтные заводы, мас­терские и верфи лежали в руинах. Общий ущерб, нанесенный реч­ному транспорту только на западных бассейнах, приближался к 1 млрд руб.

Восстановление транспорта началось еще в годы войны силами специальных железнодорожных формирований, проводивших ра­боты после отступления фашистских войск. Но восстановление было временным, оно вызывалось необходимостью транспортно­го обеспечения наступающей Советской армии. Капитальное вос­становление транспорта началось после окончания войны.

В 1945—1946 гг. вся сеть железных дорог была разделена на 10 округов, в состав каждого из которых входило несколько же­лезных дорог. Создание округов положительно сказалось на про­ведении восстановительных работ, но вместе с тем управление чрезвычайно усложнялось. Образовалось пять звеньев управления: МПС, округ, дорога, отделение и линейное предприятие. Созда­лась двойственность в управлении основным предприятием — железной дорогой — подчиненность ее министерству и округу. Поэтому округа вскоре были упразднены, а дороги непосредствен­но подчинены Министерству путей сообщения.

В годы послевоенных пятилеток система управления железно­дорожным транспортом изменилась в основном в связи с укруп­нением дорог (число их уменьшилось вдвое), массовой электри­фикацией сети, развитием контейнерных перевозок и широким использованием вычислительной техники в управлении перево­зочным процессом. Существенным изменениям подверглись си­стемы управления речным и автомобильным транспортом. В соот­ветствии с установками XX съезда КПСС на расширение прав союзных республик в 1956 г. союзное Министерство речного фло­та было реорганизовано в Министерство речного флота РСФСР, а в других союзных республиках — в управления при Совете ми­нистров. В период 1952—1957 гг. существовало союзно-республи­канское Министерство автомобильного транспорта и шоссейных дорог, реорганизованное в республиканские министерства.

Существенные изменения претерпела система управления транспортной авиацией. С 1923 г. основной объем перевозок на

воздушном транспорте выполняли три акционерные общества, включая Всероссийское общество добровольного воздушного флота («Добролет»), которое в 1924 г. совместно с организацией «Укр-воздухпуть» было преобразовано во Всесоюзное объединение граж­данского воздушного флота (ВОГВФ) при Совете народных ко­миссаров СССР.

Впоследствии это объединение, в свою очередь, было преоб­разовано в Главное управление гражданского воздушного флота (ГУГВФ), которое в мае 1954 г. было подчинено Совету мини­стров СССР.

С ростом объемов перевозок изменялись роль и значение воз­душного транспорта в транспортной системе страны, а вместе с тем и система управления авиаперевозками. В мае 1960 г. полярная авиация Главсевморпути была переведена в ведение ГУГВФ при СМ СССР, на базе которого 27 июня 1964 г. было образовано Министерство гражданской авиации (МГА) СССР. Руководство отраслью осуществлялось через территориальные управления граж­данской авиации, созданные в союзных республиках, а на терри­тории РСФСР — в крупных экономических районах. Основными эксплуатационными предприятиями гражданской авиации были объединенные авиационные отряды (ОАО), включающие летные отряды, авиаотряды авиации спецприменения, аэропорты и тех­нические службы. Таким образом, ОАО являлся предприятием гражданской авиации с завершенным циклом работ, выполняю­щим весь комплекс операций по обслуживанию пассажиров и гру­зоотправителей, а также операций по обслуживанию других нужд народного хозяйства.

МГА имело в своем подчинении также авиаремонтные заво­ды, строительно-монтажные управления, высшие и средние учеб­ные заведения, научно-исследовательские институты. Эта систе­ма управления гражданской авиацией просуществовала до 1991 г., когда управление отраслью было передано Министерству транс­порта РФ.

Заметное влияние на работу транспорта и управление транс­портным производством оказала хозяйственная реформа 1965 г., выдвинувшая на первое место экономические методы управ­ления и поставившая перед каждым транспортным предприяти­ем задачу развиваться на собственной экономической основе, т.е. на принципах самоокупаемости с учетом необходимых отчисле­ний в бюджет.

В начале 70-х гг. XX в. на транспорте, как и в других отраслях экономики, был начат переход на двух- и трехзвенные схемы управления. В середине 80-х гг. этот процесс был продолжен и углублен в связи с переходом всех видов транспорта на новые условия хозяйствования. В конце 80-х гг. система управления транс­портом СССР состояла как бы из двух уровней — союзного и

республиканского. На союзном уровне функционировали три ми­нистерства - МПС, МГА и Минморфлот (ММФ), функциями которых было управление соответственно железнодорожным, воз­душным и морским транспортом. На уровне союзных республик существовали управления автомобильным и речным транспортом а также эксплуатацией и строительством автодорог. В Российской Федерации республиканский уровень представляли три министер­ства: автомобильного и речного транспорта, а также эксплуата­ции и строительства автомобильных дорог.