Типы организационных структур

Под структурой администрирования понимается упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в устойчивых отношениях, обеспечивающих их функционирование и развитие как единого целого. Элементами структуры являются отдельные работники, службы и др. звенья государственного аппарата, отношения между которыми поддерживаются горизонтальными и вертикальными связями. Горизонтальные связи одноуровневые, они носят характер согласования. Вертикальные - многоуровневые (иерархичные), это связи подчинения.

В структуре администрирования различаются линейные и функциональные связи. Первые определяют отношения по поводу принятия и реализации управленческих решений, движения информации между линейными руководителями, то есть лицами, полностью отвечающими за деятельность организации или ее подразделений. Функциональные связи сопрягаются с отдельными функциями менеджмента. Соответственно устанавливаются полномочия линейного и штабного персонала, а также функциональные полномочия. Полномочия линейных руководителей дают право решать все вопросы вверенных им организаций (подразделений), отдавать распоряжения, обязательные для выполнения другими членами организации (подразделений). Полномочия штабного персонала ограничиваются правом планировать, рекомендовать, советовать или помогать, но не приказывать другим членам организации выполнять их распоряжения. Если тому или иному работнику государственного аппарата предоставляется право принимать решения и совершать действия, обычно выполняемые линейными руководителями, он получает функциональные полномочия.

Между всеми элементами, связями и полномочиями существуют сложные отношения взаимозависимости: изменения в каждой составляющей структуры администрирования (скажем, числа элементов и уровней, количества и характера связей и полномочий работников) вызывают необходимость пересмотра всех остальных. Так, если правительством принято решение о введении нового органа (функции которого ранее никто не выполнял), нужно дать ответ на следующие вопросы: какие задачи будет решать новый орган? кому он будет непосредственно подчинен? какие подразделения государственного аппарата будут доводить до него необходимую информацию? на каких иерархических уровнях будет представлена новая служба? какими полномочиями наделяются ее работники? какие формы связей должны быть установлены между новой службой и другими органами?

Увеличение количества элементов и уровней в организационной структуре администрирования неизбежно приводит к многократному росту числа и сложности связей, возникающих в процессе принятия управленческих решений; следствием этого нередко является замедление процесса администрирования, что в современных условиях тождественно ухудшению качества функционирования государственного аппарата.

В исторической динамике развития администрирования его структура постоянно совершенствовалась, обретая различные формы. Длительное время правительства большинства стран создавали бюрократические структуры администрирования, которые получили название иерархических. Такой тип структуры имеет много разновидностей, но самой распространенной является линейно-штабная структура администрирования.

Линейная структура (см. рис.9), выстраивает субординацию элементов снизу вверх: каждый нижестоящий госорган подчиняется только одному вышестоящему. Она формирует авторитарный стиль руководства, абсолютизируя принцип единоначалия. Такая структура администрирования держится на авторитете должности (приказ) и принуждении (наказание). Она эффективна там, где выполняются рутинные задачи. Ее недостаток - культивирование безынициативного типа организационного поведения чиновников, определяющего строгое следование служащих установленным правилам и процедурам. Процесс принятия решений здесь замедляется из-за множества согласований как по вертикали, так и по горизонтали коммуникаций.

 

 

Рис. 9. Линейная структура

 

В начале XX века линейная структура дополняется сетью функциональных служб, составляющих суть штабного руководства (см. рис.10). Развиваясь на основе разделения административного труда, они как бы составляют консультативный орган госаппарата для обслуживания линейной службы.

 

 

Рис. 10. Линейно-штабная структура

На примере нашей страны мы увидим, что функции штабного руководства выполняет законодательная власть, парламент, который создает законы, а линейного руководства - исполнительная власть, правительство, которое, опираясь на законы, непосредственно занимается администрированием.

Разновидностью иерархического типа организации администрирования является дивизиональная структура (см. рис.11). Пик ее практического использования приходится на середину XX века. Здесь структура формируется по отдельным, четким направлениям работы. При высшем руководстве создаются общефункциональные для госаппарата службы (финансовая, юридическая, кадровая и др.) а на среднем уровне руководства формируются крупные подразделения по конкретным направлениям деятельности. Такой тип структуры характеризуется сочетанием централизации и децентрализации (децентрализация при сохранении централизованной координации и контроля).

 

Председатель правительства

Аппарат
правительства

 

 

Условные обозначения:

линейные связи

Функциональные функциональные

службы (штабные) связи

Дивизионы

Рис. 11. Дивизиональная структура

 

На рис.11 показано, что ключевыми фигурами в руководстве организациями с дивизиональной структурой, становятся не управляющие функциональных служб государственного аппарата, а начальники крупных подразделений по конкретным направлениям деятельности (министры, руководители департаментов и др. отделений). Структурирование дивизионов производится по следующим критериям: по видам предоставляемых услуг; по ориентации на различные группы потребителей; по обслуживаемым территориям. Такой подход укрепляет стык между государством и обществом, существенно ускоряя реакцию на сигналы социальной среды.

Рассмотренные выше организационные структуры пригодны для государственных органов и учреждений, действующих в стабильном окружении. Проблемы возникают в нестабильной среде. В этом случае необходима более гибкая организационная структура, способная сравнительно легко менять свою форму, приспосабливаться к новым условиям. Адаптивные структуры администрирования получили развитие во второй половине XX века. Их называют органическими [59].

Они представляют собой децентрализованную организацию администрирования, для которой характерны разбюрокрачивание служебных отношений; сокращение числа иерархических уровней; высокая степень горизонтальной интеграции между персоналом; корпоративная культура взаимодействия; самодисциплина и самоорганизация.

Разновидностями органического типа структур выступают проективные, программно-целевые, бригадные и матричные организации администрирования. Они эволюционировали из дивизиональных структур. Такого рода организации представляют собой не обычную официальную структуру, а сообщество связанных с ней людей, своеобразную государственно-гражданскую корпорацию по реализации общественных проектов посредством различных форм «соучастия». Такого рода структуры обладают определенной автономностью, относительной административной и финансовой самостоятельностью. Это повышает заинтересованность, мотивацию должностных лиц, которые попадают в прямую зависимость от результатов выполненного проекта.

Особый интерес вызывают матричные структуры, которые получили распространение в конце XX века (см. рис.12). Они совмещают принципы линейного (по вертикали) и программно-целевого администрирования (по горизонтали). Для этих структур присуще выделение специального органа, наделенного всей полнотой власти и ответственности за достижение целей программы. В рамках данной структуры руководители линейных и функциональных подразделений получают статус ответственных исполнителей программных мероприятий. Исполнители линейно подчиняются своим непосредственным начальникам, а функционально - руководителю программы. Тем самым обеспечивается гибкость администрирования на основе рационального перераспределения задач.