Перераспределение функций между уровнями правления

Сокращения: РФ – Российская Федерация; СФ – субъект федерации; МО – муниципальный округ (район); МТ – муниципалитет; ФС – федеральная служба; РС – региональная служба; МС – муниципальная служба; ЧП – частное предприятие; ДК – деконцентрация; ДЛ – делигирование; ПП – передача полномочий; ПР – приватизация.

На таблице показано, что часть стратегических, социальных и защитных функций осуществляется федеральными службами (ФС) на местах. Это способ деконцентрации (ДК). Другая часть этих функций, таких как поставка энергоресурсов, транспорт выполняются либо агентствами, выведенными за пределы правительства, либо частными предприятиями (ЧП). Это способ делегирования (ДЛ). Ответственность за предоставление этих услуг в соответствии со стандартами берет на себя федеральное правительство, а их исполнение возлагается на административные учреждения, подотчетные центральным и местным органам власти.

Коммунальные и регистрационные функции передаются местным властям под их ответственность. Но в одном случае, например, с гражданской регистрацией, лицензированием, операциями с землей и недвижимостью, услуги выполняются муниципальной службой (МС). В другом случае (благоустройство, содержание дорог, обустройство мест отдыха и др.) – частными предприятиями (ЧП). В целом, механизм реализации функций призван обеспечить общий контроль центральной и местной власти за стандартами предоставления услуг населению, а также отчетностью федеральных и муниципальных служб, частных предприятий за количество и качество услуг.

Очевидно, для того, чтобы заработал механизм реализации функций, требуется определить, кто будет оплачивать услуги. Стратегические и социальные функции являются прерогативой государства. Соответствующие минимальные услуги предоставляются всем гражданам и поэтому они должны преимущественно финансироваться центральным правительством за счет федеральных налогов.

Защитные услуги объединяют функции тех учреждений, которые поддерживают правопорядок, призваны реагировать на чрезвычайные ситуации. Это сфера сотрудничества всех уровней правления. Милиция, например, несет двойную ответственность перед центральным и местным органами власти. Поэтому она должна финансироваться из фондов соответствующих бюджетов.

Коммунальные функции содержат две группы услуг, обеспечивающих общие и личные блага. Поэтому услуги, предоставляемые в интересах всего населения (жилье, дороги, освещение), следует финансировать за счет местных налогов. Индивидуальные услуги, такие как водоснабжение, отопление, должны быть оплачены гражданами непосредственно.

Наконец, в регистрационных функциях заинтересовано государство и эти услуги обязано финансировать федеральное правительство. Вместе с тем местная власть может получить прямую выгоду от лицензирования (на транспортные средства, рыболовное снаряжение и т.п.), оплаченного отдельными гражданами.

Наряду с выяснением субъектов оплаты услуг, важно определить источники финансирования. Это могут быть гранты, дотации, субсидии и взносы потребителей, а также местные налоги. Безусловно, федеральный центр, передав ряд финансируемых им полномочий региональным и местным органам власти, вправе контролировать исполнение этих полномочий. Подобное право следует дать и субъектам РФ в отношении органов местного самоуправления. При необходимости вышестоящие властные структуры могут вернуть делегированные полномочия и взять их исполнение на себя.

Исходя из этого, следует ввести институт «ответственности перед государством» применительно к органам местного самоуправления в случае нецелевого использования финансовых субвенций. Если просроченная задолженность местного бюджета превысит 30% от собственного совокупного дохода территориального сообщества, там вводится внешнее финансовое управление, т.е. фактически вместо главы администрации назначается антикризисный менеджер, который призван скорректировать бюджет и реконструировать накопленную задолженность.

Особый вопрос – разграничение доходных полномочий и расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Специалисты утверждают, что стабильным источником дохода муниципалитета являются налоги на землю, на имущество и недвижимость, а так же налог с продаж. Их сравнительно легко ввести и совершенствовать. У них есть перспективы роста по мере развития экономической активности населения. Этому должны способствовать бюджетная реформа. Основной ее принцип – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В президентском послании Федеральному Собранию РФ Путин В.В. поручил Правительству «сформулировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям»[84].

Наряду с юридической, финансовой, следует повышать и социальную ответственность государственных (муниципальных) организаций. В этих целях можно использовать международный стандарт «Социальная ответственность 8000» (SА 8000: 1997), в который заложены принципы решения проблем справедливости, равенства, экологии и др. для устойчивого социального развития общества[85].

Оптимизация взаимодействия властей в условиях федерализации – это длительный и сложный процесс, который нельзя провести «наскоком», поскольку концептуальные идеи должны пройти проверку временем. Принципы, модели и критерии определения полномочий от местной до центральной власти следует публично обсудить на всех уровнях правления. Чем раньше начнется эта работа, тем быстрее мы продвинемся к правовому федеративному государству.

Продвижение к такому государству находится на пути демократической децентрализации, передачи полномочий автономным местным органам власти. Прочное позиционирование местных властей зависит от активного гражданского общества, формирования у населения навыков самоуправления, отстаивания собственных интересов. До тех пор, пока не будет преодолено пренебрежение россиян, по крайней мере, к окружающему быту, создать крепкую власть в городских и сельских поселениях невозможно.