Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г

Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы:

- II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России;

- III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»;

- V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР.

Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов.

В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу – объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России.

Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу Конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов».

 

Рис. 18. Высшие и центральные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 г.

Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции.

В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах.

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства.

Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министерств – наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого аппарата – отраслевой, территориально-производственный, функциональный. Характерная черта наркоматов послеоктябрьского периода – большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти».

Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты.

 

подчинение

Уездный съезд Советов (не более 300 чел.)

избрание

		Городской Совет (население свыше 10 тыс.)

 

Рис. 19. Система Советов по Конституции РСФСР 1918 г.

 

Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке.

Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование – открытым.

Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. Устанавливался принцип двойного подчинения отделов исполкома: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»).

Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов.