История развития управления государственным долгом

 

За последние годы значение государственного долга Российской Федерации для ее экономики серьезно изменилось. Для характеристики данного процесса рассмотрим эволюцию представлений о государственном долге в экономической теории.

Роль государственного долга в системе государственных финансов всегда была значимой. Государственный долг исторически служит одним из основных инструментов макроэкономического регулирования. Государственные ценные бумаги (как часть госдолга) являются важным активом для размещения средств пенсионных накоплений, особенно на начальном этапе формирования накопительной пенсионной системы (в современной России, Мексике, Бразилии и т.д.), позволяя сформировать устойчивый к рыночной конъюнктуре инвестиционный портфель.

В нынешней ситуации государственный долг приобретает новый смысл, новое значение. Чтобы понять и оценить новую роль государственного долга в экономике РФ, необходимо изучить зарубежный опыт, особенно опыт стран с развитой рыночной экономикой, не­однократно проходивших все фазы экономического цикла [9, с. 354].

Стоит также рассмотреть эволюцию представлений о государственном долге. Начнем с изложения взглядов «классических» экономистов.

Классическая экономическая школа появилась в конце XVIII - начале XIX в. в Британии, которая тогда была вынуждена финансировать постоянные бюджетные дефициты (результат непрекращающихся войн в колониях и на европейском континенте) при том, что внутриполитическая обстановка ограничивала возможность повышения налогов. Именно тогда рост государственного долга начал сильно влиять на функционирование экономики. Появилась реальная возможность банкротства государства и переложения долгового бремени на будущие поколения.

В 1786 г. государственный долг Великобритании составил 230 млн ф. ст., что подвигло английский парламент на создание комиссии по изысканию возможностей для сокращения национального долга, но к 1823 г. долг вырос уже до 800 млн ф. ст. и в 12 раз превысил национальный долг Франции.

Размер долга превратился в одну из важнейших государственных проблем: расходы на его обслуживание достигали половины всех государственных расходов, что провоцировало увеличение прямых и косвенных налогов. В качестве мер по сокращению долга было, в частности, предложено введение новых налогов и создание специального фонда для погашения долга. Первый такой фонд был создан в 1716 г.

«Классические» экономисты в своих рассуждениях обычно исходили из предположения, что все доходы в частном секторе используются на потребление и инвестиции и полная занятость обеспечивается автоматически. Предложение денег в экономике остается постоянным или возрастает в тех же пределах, что и реальные доходы; таким образом, национальное хозяйство функционирует в условиях ценовой стабильности. Общественные расходы для целей иных, чем оборона, правосудие и т.д., носят непроизводительный характер. Отсюда следовало, что государственные заимствования влекут за собой отток тех средств (сбережений) частного сектора, которые могли бы использоваться для инвестиций в производство. В этой связи Д. Риккардо (D. Ricardo) категорически возражал против правительственных заимствований: «Пора прекратить брать взаймы».

В представлении «классиков», правительство, заим­ствуя, а потом собирая налоги, чтобы погасить платежи по процентам, лишает экономику наличных денег и капитала и использует эти ресурсы менее производительно, чем могли бы сделать частные предприниматели.

Стоит отметить, что большинство «классических» экономистов одобрительно относилось к выплате долга, потому что налоги, требуемые для выплаты процентов по государственному долгу, были обременительны для общества. Вообще, способы и источники выплаты государственного долга были предметом активных дискуссий. Основные разногласия были связанны с использованием фондов погашения (sinking fund) долга как средства для его автоматического сокращения.

Многие экономисты того времени вообще не одобряли деятельность фонда погашения, указывая на непроизводительное использование его средств, ведущее к увеличению расточительности государственных расходов. По их мнению, государственный долг создавал благоприятные условия для усиления за счет государства непроизводительного класса рантье.

Адам Смит (A. Smith) тоже не был сторонником государственных заимствований. Он полагал, что правительство как таковое непроизводительно и способствует развитию непроизводительной занятости - в отличие от промышленности, поддерживающей именно про­изводительную занятость. Финансирование расходов бюджета за счет государственного долга в его представлении означало соответствующее сокращение частного капитала. По Смиту, средства, расходуемые на выплату госдолга, могли бы использоваться гораздо более продуктивно [12, с. 145].

Д. Рикардо в своих оценках был еще более резок: сельское хозяйство, торговля и бизнес лучше всего развиваются в отсутствие государственного вмешательства. Деньги, потраченные государством, взяты из производительного капитала нации. Риккардо солидаризировался с Д.Ф. Мелоном (J.F. Melon) в том, что именно факт наличия ссуды ведет к уменьшению капитала, а не следующая за этим выплата процентов по долгу:

«Истина в том, что процентные платежи по долгу не уменьшают богатства страны. Проценты - сумма, которая переходит из рук налогоплательщика в руки национального кредитора. Будет ли тот, кто накапливает или потребляет [тратит], национальным кредитором или налогоплательщиком, имеет, я соглашаюсь, мало значения для общества. Но основная сумма долга - что стало с ней? Потребление, которое последовало за ссудой, уничтожило капитал, который никогда [уже] не будет приносить никакого дохода в будущем. Общество лишено не суммы процентов, так как она перемещается из одной руки в другую, но дохода от растраченного капитала. Этот капитал, если бы он использовался продуктивно тем, кто предоставил его государству, мог бы принести ему равноценный доход, но этот доход был бы получен за счет реального производства и не был бы предоставлен из кармана такого же гражданина...».

Считая выплату долга необходимой, взамен фонда погашения Рикардо предложил другой путь избавления страны от долга - налоги. По его мнению, «никакой фонд погашения не может эффективно служить цели уменьшения долга, если он [его средства] не получены за счет превышения государственных доходов над государственными расходами.

Все же Д. Рикардо, в отличие от многих других экономистов того периода, не отменил бы государственный долг в принципе: «Только в результате сбережения [части] дохода и сокращения расходов национальный капитал может быть увеличен; и никакой доход не был бы увеличен, ни расход уменьшен уничтожением национального [государственного] долга» [13, с. 187].

Он был уверен также и в том, что все первичное бремя несет «нынешнее» поколение, то есть живущее в момент создания долга, и это бремя вызвано использованием правительством национальных ресурсов. Платежи по процентам - простые трансферты (перераспределение):

«Когда двадцать миллионов, необходимые для финансирования ежегодных военных расходов, получены за счет займов, это - двадцать миллионов, на которые уменьшен производительный капитал нации. Миллион в год, на который увеличены налоги, чтобы выплатить проценты по этой ссуде, просто изъят у тех, кто оплачивает их, и передан тем, кто их [проценты] получает.... Реальные расходы - двадцать миллионов, а не проценты, которые должны быть выплачены за них».

Д. Рикардо полагал, что государственный заем и экстраординарные налоги оказывают эквивалентное влияние на экономику:

«Правительство могло бы сразу получить двадцать миллионов в форме налогов; тогда не было бы необходимо повышать ежегодные налоги на один миллион. Это, однако, не изменило бы характер сделки. Индивидуум вместо того, чтобы платить ежегодно 100 фунтов, был бы обязан выплатить 2000 сразу и навсегда» [Ibid.].

Согласно Риккардо, полное бремя оплаты государ­ственного проекта, будь то война или королевский бал, будет нести поколение, живущее в то самое время, когда производятся расходы. Но это верно, только если вслед за Д. Рикардо предположить, что создание долга с неотъемлемым от него обязательством обслуживать долг за счет будущих налоговых доходов заставляет ин­дивидуумов переоценивать в сторону уменьшения текущую стоимость их будущего потока дохода, то есть налоги непосредственно уменьшают имеющееся у субъектов имущество.

Это суждение верно в пределах структуры высказанных предположений. По Д. Риккардо, первичное бремя государственных займов несет налогоплательщик, а не покупатель государственных обязательств. Первичное реальное бремя государственного долга несет только «нынешнее» поколение и только пока оно принимает во внимание свою собственную роль или роль своих наследников как будущих налогоплательщиков и принимает меры для пересчета будущих налоговых платежей в сокращение текущей стоимости капитала.

Соответственно, проценты по долгу не имеют никакого значения:

«Довод о потомстве, обремененном процентами по нашим долгам или освобожденном от части таких процентов, часто используется в других отношениях хорошо информированными людьми, но... мы не можем видеть никакого значения в этом».

Жан-Батист Сэй (Jean-Baptiste Say) также твердо придерживался классической традиции. В его представлении, правительство заимствует, чтобы поддержать бесплодное потребление, а не частный бизнес:

«Имеется значительное различие между частным заемщиком и заимствованиями правительства; в общем, тот, первый, заимствует ка­питал с целью его выгодного использования, последнее - для бесплодного потребления и растраты».

Сэй полагал, что рост долга не увеличивает количество денег в обращении - что взято правительством, то отдано кредитору. А богатство состоит в «собственности, а не пергаменте», то есть увеличение государст­венного долга не означает увеличения национального богатства.

Джон Стюарт Милль (John Stuart Mill) также подчеркивал, что перемещение капитала от частного бизнеса к правительству ведет к потерям. Но согласие с теорией фонда заработной платы привело его к одобрению правительственных займов, если они обеспечивались за счет дополнительных сбережений. Рост государственных заимствований, по его мнению, был бы оправдан, например, если бы использование переданного капитала в частном секторе было бы непроизводительным. Согласно Миллю, если в результате дополнительных правительственных заимствований выросла ставка процента, то это означает, что правительство вывело с рынка капитал, который мог бы продуктивно использоваться частным сектором:

«Государственные заимствования ведут к повышению процентной ставки? Если только используется капитал, который иначе не был бы накоплен, или который, если накоплен, не использовался бы в стране. Это подразумевает, что капитал, который правительство взяло и израсходовало, мог бы не найти использования при существующей ставке процента. Когда происходит повышение ставки процента... это положительное доказательство, что правительство является конкурентом за капитал с обычными каналами производительных инвестиций и привлекает не только средства, которые иначе не были бы использованы, но и средства, которые могли бы найти производительное использование внутри страны» [16, с. 189].

Вплоть до 1930 г. в оценке государственных заимствований преобладали критические ноты. Хотя Бодин (Bodin), Пети (Petty), Д.Ф. Мелон, Стиворт (Stewart), Вольтер (Voltaire), Пинто (Pinto) и А. Хамильтон (A. Hamilton) выдвигали аргументы в пользу государственных заимствований еще до того, как это сделал Томас Мальтус (T. Malthus).

Концепции государственного долга, подобные кейнсианским, существовали уже в XVIII ст. и даже ра^ нее, и они были составной частью меркантилистской доктрины. Пинто и Беркли (Berkeley) называли государ­ственные долги «источником золота» (a mine of gold). Одно из первых решительных утверждений о ложности аналогии между государственным и частным долгом содержится в работе Д.Ф. Мелона, появившейся в 1734:

«Государственные долги являются долгами правой руки левой, которые совсем не иссушают само тело».

Вольтер заявил, что правительство не обедняет себя эмиссией долговых обязательств, а Кондорсе доказывал, что государственные долги бывают плохи, только пока проценты по ним выплачиваются иностранцам.

Хомич И.П. с его концепцией государственного долга должен быть охарактеризован как модернист: он увидел связь государственного долга с увеличением потребности в кредите и энергично доказывал, что прави­тельство должно играть важную роль в экономической жизни страны [39, с. 145]:

«Национальный долг, если он не чрезмерен, будет для нас национальным благословением. Он серьезно укрепит наше королевство. Он также создаст потребность поддержания налогообложения на таком уровне, что оно, не будучи репрессивным, будет поощрять промышленность, изолированную, как и мы, от Европы, и [мы] избегнем опасности».

Показательно, что Хомич И.П. был активным апологетом фонда погашения. В его представлении, чрезмерный рост долга мог бы быть предотвращен путем создания фонда погашения, сроки существования кото­рого должны быть определены сразу и подвергаться пересмотру только с согласия кредиторов. Все же он не был сторонником быстрой выплаты государственно­го долга, указывая на влияние этого процесса на предложение денег, и критиковал тех, кто на словах поддерживал выплату долга, но не соглашался на увеличение налогов [39, с. 175].

Единственным среди видных классиков, кто поло-гал, что большой государственный долг увеличивает производство, способствует расходам и устранению лишних товаров с рынка, был Т. Мальтус. «Непроизво­дительное» потребление, по его мнениию, поддерживает более высокий уровень потребления, и если бы долг был уничтожен, то потребление снизилось бы. Впечатленный ростом производительных сил с 1770 г., он убедительно показал уместность сопоставления динамики национального производства и роста долгового бремени.

И все же чрезмерный долг Мальтус не одобрял, считая его опасным, как и бремя тяжелых налогов; следовательно, он допускал, что в ряде случаев сокращение долга было бы целесообразным.

Немецкие авторы второй половины XIX в. больше обращали внимания на производительные аспекты государственных заимствований, чем «классики». Дит-цель (Dietzel) утверждал, что правительственное по­требление вполне производительно и что займы служат сохранению и увеличению фиксированного национального капитала. Подобные же соображения были высказаны фон Стейном (von Stein) и Михаклисом (Michaclis). Вагнер (Wagner) был готов поддержать ссуды для экст­раординарных целей, но его беспокоило, что государство заимствует капитал, который мог бы использоваться в частном секторе более производительно. В целом этот автор был ближе к классикам, чем многие его современники.

Идеи экономистов-классиков о непроизводительном характере государственных расходов, необходимости строгого следования принципам сбалансированности доходов и расходов бюджета и ограничения госу­дарственных заимствований, а также вера в то, что государство не должно активно вмешиваться в экономические процессы, господствовали в обществе до начала XX в. Первая мировая война, а затем и Великая депрессия привели к коренному пересмотру роли государства в экономике.

При всем том концепции классиков экономической теории не забыты. Это хорошо видно на примере деятельности Стабилизационного (Резервного) фонда РФ, средства которого являются одним из основных источников погашения, в том числе досрочного, государственного внешнего долга.

Но, по нашему мнению, средства, израсходованные в 2005-2006 гг. на беспрецедентное в истории досрочное погашение государственного внешнего долга России, не были потеряны для отечественной экономики -в результате повышения кредитного рейтинга в негосударственный сектор страны поступил куда больший по объему поток иностранных кредитов и инвестиций, и это дало дополнительный положительный экономический эффект, помимо экономии на процентных платежах в предстоящие годы.

Только в результате досрочного погашения части внешнего долга Российской Федерации перед Парижским клубом в 2006 г. ежегодная нагрузка на федеральный бюджет по выплате процентов сократилась в сред­нем на 0,6 млрд дол. США в каждый из предстоящих 13 лет. Общая номинальная экономия по уплате процентов составила 7,8 млрд дол. США.