Политика государства в области управления внутренним и внешним долгом России и меры по его сокращению

 

В целях реформирования экономики страны в последние годы было принято множество законов, одним из которых является Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов». Этот закон установил финансовые показатели и определил цели и задачи бюджетной стратегии на 2015-2016 годы и на долгосрочную перспективу. Согласно ему верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2015 года составляет 6 888,5 млрд. рублей.

Главной целью бюджета является повышение реальных доходов и занятости населения, увеличению сбережений, развитию рынка недвижимости.

Государственная политика Российской Федерации на ближайшие годы не предусматривает привлечения финансовых несвязанных кредитов внешнего рынка. Проведение долговой политики в области внутренних заимствований должно исходить из целей развития рынка государственных ценных бумаг. Заимствование на рынке государственного внутреннего долга будут носить в основном среднесрочный и долгосрочный характер.

Основные принципы текущей государственной долговой политики Российской Федерации: - перевод внешнего долга во внутренние заимствования; - рост рынка государственных ценных бумаг; - применение государственных гарантий для экономического роста; - использование долговой политики для осуществления стерилизации денежной массы и борьбы с инфляцией; - рост числа инвесторов; - снижение объемов ценных бумаг одного вида у узкой группы инвесторов; - рост оборотов по государственным ценным бумагам; - уменьшение расходов федерального бюджета; - недопущение существенного увеличения процентов по государственным ценным бумагам; - рост и сегментация рынка государственных ценных бумаг для различных групп инвесторов.

В результате этой политики значительно изменится структура государственного внутреннего долга Российской Федерации; будет снижен размер государственного долга благодаря минимизации внешних заимствований и плановому погашению внешнего долга при увеличении объема внутреннего; уменьшатся расходы на обслуживание внешнего долга при росте расходов на обслуживание внутреннего.

В то же время в целом нагрузка на бюджет в части обслуживания государственного долга снизится за счет соотношения роста ВВП, суммарных расходов федерального бюджета и структуры долговых обязательств.

Важным условием управления внутренним государственным долгом Российской Федерации является его учет и контроль в реальном времени. На сегодняшний день учет долговых обязательств разобщен, и единая база государственных долговых обязательств также не сформирована.

Положительная динамика к росту государственного внутреннего долга в абсолютных и относительных (в процентах к ВВП) показателях диктует необходимость увеличения количества участников рынка государственных долговых обязательств. Рост количества участников рынка государственных бумаг возможен как за счет российских банков, так и за счет нерезидентов. В большинстве развитых стран нерезиденты являются активными участниками операций на внутреннем рынке ценных бумаг, вкладывающие денежные средства в экономику страну и позволяющие ей развиваться [39, с. 289].

Также необходимо ввести досрочный выкуп государственных и корпоративных ценных бумаг: эмитент несет обязательство в установленные сроки выкупить ценные бумаги по номинальной цене у нерезидентов. Следует лимитировать вложения нерезидентов в государственные облигации и установить период, в течение которого они не могут перевести средства, полученные от продажи ценных бумаг, за границу.

С целью привлечения средств нерезидентов на внутренний рынок ценных бумаг необходимо разработать меры по регулированию операций нерезидентов с ценными бумагами РФ, которые будут в себя включать лимиты вложений нерезидентов в ценные бумаги; размеров фьючерсных контрактов, заключаемых в целях хеджирования валютных рисков при инвестировании денежных средств нерезидентов в российские ценные бумаги; невозможность нерезидентам играть на понижение котировок ценных бумаг на бирже; запрещение продажи крупных партий внутренних ценных бумаг РФ в периоды кризиса; уменьшение доходов по государственным ценным бумагам, в случае если нерезидент перепродает их сразу же после приобретения, не вкладывая при этом денежные средства в иные государственные финансовые инструменты; окончание конвертации рублевых средств, полученных нерезидентами в качестве дохода от облигаций в виде процентов по ним в случае перепродажи ими ценных бумаг РФ менее чем 6 месяцев со дня их приобретения.

В целом по абсолютным показателям внешний долг России – один из самых низких в Европе, а финансовые и экономические показатели страны говорят о том, что погасить свои внешние обязательства она может одномоментно. К основным источникам погашения внешнего долга относятся: - бюджетные доходы (налоговые, неналоговые, государственные займы, внешние займы, внутренние займы); - эмиссия государственного долга в виде ценных бумаг; - корпоративные ценные бумаги; - государственные закупки; - долговые обязательства перед российским правительством; - иные государственные платежи.

В условиях рыночной экономики необходима разработка и реализация стратегии сдерживания роста государственного долга, которая должна основываться на уменьшении стоимости его обслуживания и на согласовании динамики долга с темпами экономического роста. В связи с высокой степенью неопределенности динамики внешней задолженности необходим тщательный анализ отдельных ее составляющих и долгосрочная программа ее погашения с разбивкой на составляющие.

Стратегия выхода из долгового кризиса предполагает реализацию целого комплекса следующих мер: - целенаправленная корректировка преодоления деформаций финансово-кредитной, ценовой, налоговой и бюджетной систем;

- создание отдельной структуры, отвечающей за стабилизацию платежно-долговых отношений наряду с Банком России;

- увеличение доли накопления в ВВП как минимум до 25 – 30%;

- стимулирование потребительского спроса за счет отечественных, а не импортируемых товаров;

- расширение государственного спроса в соответствии с приоритетами промышленной и структурной политики;

- прекращение практики предоставления государственных гарантий.

Для обеспечения эффективного управления займами международных финансовых организаций необходимо:

- принять меры по уменьшению сроков и повышению качества подготовки вступления в силу займов международных финансовых организаций;

- обеспечить полный контроль за реализацией данных проектов;

- провести анализ кредитоспособности заемщиков и принять меры по обеспечению своевременного возврата заёмных средств [23, с. 177].

Попытки улучшения процедуры оценки управления проектами, финансируемыми за счет средств займов международных финансовых организаций предпринимались неоднократно. Например, предлагалось использовать результат оценки проектов с точки зрения их экономической, финансовой и бюджетной эффективности в качестве показателей оценки. Однако данная оценка вызывает затруднения в следствие большого количества займов социальной направленности, которые тяжело оценить в денежном выражении.

Исходя из данного опыта предлагается разработать механизм определения эффективности управления займами международных финансовых организаций, содержащий не только показатели экономической эффективности, но и контрольные показатели, характеризующие уровень достижения поставленных задач, на основе которых можно будет сделать вывод о качестве управления займами.

С целью выявления отклонений фактических показателей от их прогнозных значений и оценки влияния данных отклонений на проект в целом необходимо осуществлять мониторинг качества управления займами, в результате которого будет получена информация, позволяющая внести обоснованные изменения в ход реализации проекта или принять решение о его прекращении.

Данные подходы к оценке эффективности управления займами позволяют определить эффективность и целесообразность осуществления каждого конкретного проекта, что позволяет обеспечить качественно новый подход к организации и контролю за эффективным управлением займами.

Для минимизации рисков доступа государства на международные рынки капиталов необходимо повышение кредитного рейтинга Российской Федерации, для чего были поставлены следующие основные цели политики государства в области внешнего долга на среднесрочную перспективу:

- предоставление стабильного доступа России на рынок международных заимствований;

- увеличение объемов внешних займов с целью рефинансирования внешнего долга;

- качественное управление внешним долгом с целью уменьшения стоимости его обслуживания;

- значительное сокращение долга бывшего СССР;

- рост рыночной составляющей внешнего долга РФ;

- разработка и реализация сбалансированной политики государства в области внешнего долга с целью улучшения платежной репутации России.

Российская Федерация на сегодняшний день активно применяет метод погашения внешнего долга поставками товаров, однако для качественного управления необходимо использовать и другие средства. В частности, необходимо более активно применять обмен долговых обязательств на акции предприятий, выкуп долгов правительства с последующим их направлением на инвестиции [18, с. 220].

Проблемы сбалансированности бюджета постоянно привлекают внимание как научных работников юридического и экономического профилей, так и практиков. Это обусловлено детерминированностью указанных проблем такими важнейшими общеэкономическими показателями, как уровень налогообложения в стране и размер государственного долга, а также их корреляцией. Согласно логике, диспропорции в экономике страны (несбалансированность бюджета - один из таких показателей) должны негативно сказываться на общем социально-экономическом уровне благосостояния населения. Но всегда ли так бывает? И наоборот, всегда ли сбалансированность бюджета есть гарантия «сбалансированности» иных экономических показателей (индикаторов), а также позитивных экономических процессов в государстве и роста материального и социального уровня жизнедеятельности его граждан?

Как известно, в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров:

· основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики в сфере доходов и расходов бюджета;

· определенной стадии экономического цикла развития экономики страны;

· приоритетов и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов (в том числе заемных).

В условиях проводимой в настоящее время российской бюджетной реформы, суть которой сводится к хорошо известной в мировой экономической практике концепции «бюджетирования», ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования, актуализируется вопрос о целевом использовании средств, привлеченных посредством выпуска государственных заимствований и заключения новых долговых обязательств, а также средств, предназначенных для погашения ранее заключенных долговых обязательств.

Основное содержание бюджетного реформирования обусловлено необходимостью совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, когда за основу бюджетных проектировок берутся четкие и обоснованные цели, рассчитанные на среднесрочный (а не годовой) период.

Таким образом, в условиях осуществляемого перехода от теоретической модели управления бюджетными ресурсами (затратами) к использованию иной экономико-правовой парадигмы государственные финансы должны стать предметом эффективного управления. При этом основной целью государственного регулирования экономикой становится «управление результатами», достигаемое повышением ответственности и расширением самостоятельности участников бюджетного процесса и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств.

В этих условиях государственные займы и другие государственные долговые обязательства, являясь, наряду с налогами и ценами, важнейшими регуляторами рыночных отношений, одновременно должны быть «особым объектом управления государственными финансами».

В связи с этим вопросы государственного долга приобретают «иное звучание» в рамках бюджетной сферы. В настоящее время необходима серьезная аналитическая работа по осмыслению ряда проблем, связанных с государственными заимствованиями и долговыми обязательствами в различных аспектах, решение которых позволит проводить модификацию государственных финансов с ориентацией на выполнение ими функции государственного обеспечения и включение их в число реально производительных и эффективных инструментов воспроизводственного процесса, инвестиционного и инновационного потенциала государства.

В соответствии с действующими бюджетно-правовыми нормами государственные заимствования имеют в основном непроизводительный характер, так как используются прежде всего в качестве дополнительных источников погашения дефицита бюджета. Поэтому перед учеными встает проблема разработки экономических методик с дальнейшим оформлением их содержания правовыми средствами, которые обеспечивали бы использование государственных долгов на цели производительные, т. е. на инвестиции и прирост производства.

На современном же этапе, когда на правовом уровне закреплено именно непроизводительное использование заемных средств, актуализируется ряд вопросов, связанных с увязкой проблемы бюджетного реформирования, направленного на достижение эффективности использования привлеченных средств, с проблемой осуществления уполномоченными контрольными органами полномочий по проведению мониторинга их целевого использования, что осложняется необходимостью разработки и утверждения самих правил мониторинга [18, с. 129].

Кроме того, здесь возможно возникновение существенных конфликтов, хорошо известных в юриспруденции как противоречия между законностью и целесообразностью. С одной стороны, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ государственные долговые обязательства связаны в первую очередь с такими понятиями, как бюджетный дефицит и бюджетный профицит, т. е., выражаясь экономическим языком, - с непроизводительным использованием ссудного капитала. Последнее, по мнению представителей экономической науки, и стало причиной долгового кризиса в России в 1990-х годах, когда внешние заимствования направлялись преимущественно на социальные выплаты и компенсации, обеспечивая тем самым непроизводительное использование заимствований.