Конституция 1924 года.

Развитие федеративных отношений между независимыми советскими республиками, создание ЗСФСР, завершение становления Российской Федерации подготовили образование Союза Советских Социалистических Республик.

Образование СССР было вызвано теми же причинами, которые еще с 1917 г. определяли объединение независимых советских республик. Это, прежде всего внутренние экономические факторы: исторически сложившееся разделение труда между отдельными экономическими районами страны, единство железнодорожной и водной сети, скудность материальных и финансовых ресурсов республик, вызвавшая необходимость объединения для более рационального их использования. К 1922 г. хозяйственные связи между ними не были еще достаточно полными и единообразными. Взаимоотношения между хозяйственными органами республик были сложными и запутанными, не обеспечивающими в должной мере единства экономической политики. Строить социалистическую экономику в таких условиях было невозможно. Надо было создать по-настоящему единый аппарат хозяйственного управления, обеспечивающий формирование единого хозяйства, регулируемого общим планом[1].

Среди причин образования СССР важное место занимали также внешние факторы, угроза новой военной интервенции, политическая изоляция Советской страны, попытки дипломатического нажима империалистов на советские республики. К 1922 г. централизация руководства обороной страны была налицо. Определенные успехи были достигнуты и в объединении республик по дипломатической и внешнеторговой линии. Однако полного единства здесь достигнуто не было. А послевоенная обстановка выдвигала на первый план именно эти формы взаимоотношений с капиталистическим миром. Следовательно, и здесь нужно было добиться полного единства действий советских республик.

Наконец, перехода к новым формам отношений требовала и необходимость укрепления дружбы народов, устранения остатков шовинизма и национализма. Сама природа Советской власти, интернациональная по своей сущности, объективно сплачивала народы, но несовершенство форм отношений между республиками, сложившихся к 1922 г., порождало определенные трения. Этому способствовало то известное обстоятельство, что органы РСФСР выступали в это время как своего рода общефедеральные органы.

Таким образом, формы отношений, которые были необходимы и единственно возможны до сих пор, теперь изживали себя. Нужно было переходить к новым, более совершенным формам государственного единства Советской страны.

Перечисленные объективные причины смогли привести к образованию СССР лишь благодаря действию связанных с ними субъективных факторов: движению широких масс за объединение, целенаправленной деятельности Советского государства. Необходимыми условиями объединения республик явились их идеологическое единство, общие цели построения социализма и коммунизма, однородность общественного и политического строя, единое руководство со стороны Коммунистической партии. На пути к объединению республик пришлось преодолевать серьезные препятствия – великодержавный шовинизм, местный национализм, экономическую, политическую и культурную отсталость национальных районов, оставшиеся в наследство от дореволюционной России.

Вопрос об уточнении отношений между республиками впервые был поставлен на Украине в марте 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) приняло решение о создании специальной комиссии из представителей УССР и РСФСР для изучения проблемы. В ходе работы комиссии встал вопрос о несовершенстве не только отношений между РСФСР и Украиной, но и всей системы связей между республиками. В июле 1922 г. Закавказский крайком партии поставили вопрос о взаимоотношениях РСФСР с Закавказской Федерацией. Становилось ясным, что проблему взаимоотношений республик надо решать во всей ее полноте, принципиально не ограничиваясь отдельными вопросами и двухсторонними переговорами.

Однако новая форма государственного единства Советской страны была найдена не сразу. Некоторые руководящие работники РСФСР и других республик считали, что вопрос об укреплении связей между независимыми советскими республиками должен быть решен путем вступления союзных республик в состав РСФСР и даже путем превращения всей Советской страны в унитарное государство.

Высказывалась и прямо противоположная точка зрения. Предлагалось выделить из РСФСР все автономные республики и дать им права союзных. Республиканские работники шли еще дальше, предлагая объединить советские республики на основе конфедерации. То и другое предложение означало ослабление государственного единства Советской страны по сравнению с уже достигнутым[2].

11 августа 1922 г. оргбюро ЦК РКП (б) создало комиссию для подготовки к Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях республик. В сентябре комиссией был рассмотрен и принят проект, разработанный И.В. Сталиным, предусматривавший включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в качестве автономных республик. Это был известный проект «автономизации» союзных республик. Проведение его в жизнь означало бы умаление прав союзных с РСФСР независимых советских республик, подчинение их России. Не случайно этот проект вызвал определенное противодействие в партийных органах некоторых республик, особенно отрицательно отнесся к нему Центральный Комитет Компартии Грузии. Материалы обсуждения этого вопроса в республиках были пересланы больному В.И. Ленину. Результатом глубокого изучен я вопроса явилось письмо В.И. Ленина членам Политбюро, написанном 26 сентября 1922 г., Ленин предлагал объединить советские республики в союзное государство, все члены которого были бы равноправными. Союзные республики, по мысли В.И. Ленина, оставаясь суверенными, передавали в то же время определенные важнейшие отрасли правления в ведение федерации, носящей название Союза Советских Социалистических Республик. В октябре 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) принял решение о необходимости объединения советских республик на основе ленинских принципов. Решение ЦК об объединении РСФСР, УССР, БССР и Закавказской Федерации в Советский Союз трудящиеся советских республик встретили единодушным одобрением.

В ноябре 1922 г. Политбюро ЦК РКП (б) одобрило «Основные пункты Конституции СССР», на базе которых в декабре 1922 г. специальная комиссия ЦК разработала проекты Декларации и Договора об образовании Союза ССР.

В декабре 1922 г. состоялись съезды Советов Закавказья, Украины, Белоруссии, на которых были приняты постановления о необходимости создания СССР. После этого собрался Х Всероссийский съезд Советов, признавший своевременным объединение четырех независимых республик в Союз Советских Социалистических Республик.

30 декабря 1922 г. в Москве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, состоявший из представителей РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был единодушно избран В.И. Ленин, который по болезни не мог присутствовать на нем. Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР и решил передать их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик.

Декларация провозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которых происходило это событие, определяла основные принципы объединения республик. Договор закреплял объединение РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР в одно союзное государство, определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства, бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза Советских Социалистических Республик[3].

Образование СССР увенчало развитие федеративных отношений независимых советских республик, зародившихся еще во время Великой Октябрьской социалистической революции. Тогда, как известно, эти отношения не могли быть соответствующим образом оформлены. Это первый этап их развития. Во время гражданской войны федеративные отношения советских республик вступили во второй этап, главной целью которого была оборона страны от интервентов и белогвардейцев, что и определяло их специфику. С переходом к восстановлению народного хозяйства отношения между отдельными республиками, все более укреплявшиеся, уже служили решению хозяйственных вопросов. Таков был третий этап. Образование СССР знаменовало вступление федеративных отношений независимых советских республик в новый, четвертый, этап, качественное отличие которого от всех предыдущих состояло в том, что довольно несовершенное по форме федеративное объединение республик теперь превращалось в единое союзное государство.

Создание Советского Союза завершилось принятием Конституции. В ходе работы над проектами Конституции Союза возникли споры по принципиальным вопросам, касающимся формы объединения республик. Одна группа советских и партийных работников делала крен в сторону дальнейшей централизации, другая наоборот, добивалась широкой децентрализации Советского Союза. И в той, и в другой группе были люди, добросовестно заблуждавшиеся, но были также шовинисты и националисты. Переубеждая первых, партия развернула решительную борьбу с уклонами к великодержавному шовинизму и местному национализму.

Еще 30–31 декабря 1922 г. В.И. Ленин продиктовал адресованный предстоящему XII съезду партии документ «К вопросу о национальностях или об «автономизации».

В конце февраля 1923 г. Пленум ЦК РКП (б), обсудив тезисы по национальному вопросу XII съезду партии, одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП (б) и в ЦК республиканских компартий обсуждались вопросы о существенных изменениях, которые предполагалось внести в Договор об образовании СССР. С марта 1923 г., когда были опубликован тезисы XII съезду партии, дискуссия по национальному вопросу охватила широкие круги коммунистов. В подавляющей массе выступлений основные пункты тезисов одобрялись. Однако имели место и выступления шовинистического и националистического свойства, особенно некоторых коммунистов Грузии и Украины.

XII съезд партии, состоявшийся в апреле 1923 г., закрепил ленинские принципы построения Советского союзного государства, осудив шовинистический и националистический уклоны.

Образование федеративного государства может оформляться юридически по-разному: законом или договором. Российская Федерация была провозглашена законом – Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Закавказская Федерация первоначально была оформлена Союзным договором, принятым Полномочной конференцией представителей Азербайджана, Армении и Грузии. В период подготовки образования СССР почти одновременно появляются идеи и договорного, и конституционного оформления Союза. В директиве Пленума ЦК РКП (б) о взаимоотношениях РСФСР с независимыми советскими социалистическими республиками от 6 октября 1922 г. говорилось: «Признать необходимым заключение договора между Украиной, Белоруссией, федерацией Закавказских республик и РСФСР об объединении их в «Союз Советских Социалистических Республик…»[4]. В протоколе того же Пленума упоминалось о создании комиссии «для выработки советского законопроекта на основе этой директивы»[5]. Созданная комиссия 21 ноября постановила выработать основы Конституции Союза Советских Социалистических Республик. 30 ноября 1922 г. «Основные пункты Конституции СССР» по докладу комиссии были приняты Политбюро ЦК РКП (б). Но в них говорилось о «союзной Конституции» или заменяющем таковую «Союзном договоре».

При обсуждении в республиках VII Всеукраинский съезд Советов по докладу М.В. Фрунзе принял постановление «Об основах Конституции Союза Советских Социалистических Республик». Несмотря на такое название, в документе говорилось преимущественно о договоре. Аналогичный акт 18 декабря 1922 г. принял VI съезд Советов Белоруссии[6]. I Закавказский съезд Советов, работавший 10 – 13 декабря, постановления об основах Конституции не принимал, но в постановлении съезда «О созыве общего съезда Советских Социалистических республик» упоминается о договоре об организации Союза республик. В постановлении Х Всероссийского съезда Советов говорится только о договорном оформлении создания Союза[7]. И не случайно: еще 18 декабря 1922 г. пленум ЦК РКП (б) по докладу И.В. Сталина решил, что на предстоящем Всесоюзном съезде Советов должна быть принята Декларация об образовании СССР и выработан текст Договора. Думается, что решение декабрьского Пленума о договорном оформлении образования СССР было вполне правомерным: нельзя было создавать Конституцию еще не существующего государства, издавать закон, не имея надлежащих законодательных органов.

I Всесоюзный съезд Советов утвердил проекты Декларации и Договора об образовании СССР в основном, решив передать их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик. ЦИК Союза должен был рассмотреть полученные отзывы, утвердить тексты Декларации и Договора и ввести их в действие. Ему поручалось также тексты Декларации и Союзного договора представить на окончательное утверждение II съезда Советов СССР.

Как видно, съезд Советов не говорил о Конституции Союза, полагая, очевидно, достаточным договорное оформление СССР. Не упоминаний об основном Законе и в решениях I сессии ЦИК Союза, проходившей в тот же день[8]. Вместе с тем ЦИК Союза поставил вопрос о разработке серии актов конституционного значения. Избрав Президиум ЦИК, Центральный Исполнительный Комитет Союза поручил ему разработать положение о наркоматах СССР, положение о СНК и Совете Труда и Обороны, проекты флага и герба СССР, положение о ЦИК и его членах. Согласно этому поручению Президиум ЦИК 10 января 1923 г. создал шесть комиссий для разработки названных и некоторых других вопросов. Однако 13 января 1923 г. на первом же заседании комиссии по разработке положений о СНК, СТО и наркоматах СССР была создана подкомиссия, которая приступила к обсуждению проекта Конституции, разработанного Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. В это же время появляются и возражения против конституционного оформления Советского Союза, идущие со стороны определенной части грузинских и украинских руководителей.

Основная работа над проектом Конституции развернулась после XII съезда РКП (б). 27 апреля Президиум ЦИК Союза решил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИКов союзных республик и передать ей материалы прежних комиссий. Члены январской комиссии в составе 13 человек вошли в новую комиссию, став ее ядром. Комиссия была сформирована к началу июня, ее председателем был избран М.И. Калинин.

Работе Расширенной комиссии предшествовало обсуждение проект Конституции в комиссии ЦК РКП (б). На заседании комиссии 5 июня 1923 г. был заслушан доклад представителя прежней комиссии ЦИК СССР, занимавшийся конституционными вопросами, о проекте Конституции и о спорных вопросах, выдвигаемых союзными республиками. Решения комиссии ЦК имели принципиальное значение и определили во многом ход работы Расширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923 г.

При обсуждении вопроса о порядке работы комиссии возник спор о том, что должно быть предметом рассмотрения, что взять за основу создания Конституции. В комиссию было представлено два проекта: разработанный комиссий ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширенной комиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся от первого. Так как большинство пунктов первого проекта было только что обсуждено комиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представители УССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. Однако председатель СНК Украины Х. Раковский, известный своими сепаратистскими тенденциями, внес предложение рассматривать не проект комиссии ЦИК, разработанный в свое время ее российскими членами, а вернуться к Союзному договору, т.е. перечеркнуть всю работу, которая велась на протяжении полугода. Раковскому резко возразил М.И. Калинин, поддержанный представителями Украины Мануильским и Фрунзе, как и вообще большинством комиссии. За основу был принят проект, уже имеющий санкцию высшего партийного органа.

Но в ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и еще один аспект проблемы: что все-таки нужно создавать – Конституцию или усовершенствованный Союзный договор? Это был не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзное государство может быть оформлено и конституцией и договором. Но если Конституция – документ безусловно единого, хотя и федерального государства, то Союзный договор может существовать и в конфедерации. Во всяком случае, договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. А именно этого и хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии. По данной проблеме Расширенная комиссия не проявила твердости. Большинство комиссии, приняв за основу текст, обсужденный комиссией ЦК РКП (б), в то же время решило оставить открытым вопрос о его наименовании.

В дальнейшей работе комиссии возникли также разногласия. Уже при обсуждении ст. I проекта разгорелись острые споры по вопросу о соотношении компетенции Союза и республик, причем по некоторым пунктам были приняты формулировки украинского проекта, носившие децентрализованный характер. Было очевидно, что решения комиссии нельзя рассматривать как окончательные, так как некоторые ее члены, в том числе и представители Украины, заявили особое мнение.

Пленарные заседания комиссии ЦИК проходили 8 – 16 июня 1923 г. В это же время состоялось и 4-ое совещание ЦК РКП (б) с ответственными работниками национальных республик и областей (9 – 12 июня). Совещание было посвящено широкому кругу вопросов национальной политики, на нем, конечно, не обошлось без дискуссии по проблеме Конституции. И обсуждение проблемы, и принятая резолюция имели важное значение для работы над ее проектом. Собравшись после совещания, комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта в целом, комиссия вновь вернулась к его названию. После дискуссии была принята гибкая формулировка Д.И. Курского, закрепленная потом и в окончательном тексте основного Закона: «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон – Конституцию Союза Советских Социалистических Республик»[9].

В конце июня проект Конституции был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП (б), внесшей в него значительные изменения, преимущественно в направлении усиления единства союзного государства. Комиссия отвергла новые попытки Х. Раковского ослабить значение Основного Закона. Не решаясь уже отрицать идею Конституции в принципе, Раковский предложил компромиссный вариант: принять два документа одновременно – Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор об образовании СССР. В этом случае Основному Закону отводилась бы чисто декларативная роль.

Результаты работы комиссии ЦК были рассмотрены Пленумом Центрального Комитета РКП (б), состоявшимся 26 – 27 июня 1923 г. Пленум заслушал доклад Комиссии и принял по нему развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.

В конце июня – начале июля 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных республик, 6 июля 1923 г. ЦИК Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие. Вместе с тем ЦИК решил внести текст Конституции на окончательное утверждение II съездом Советов СССР.

Конституция СССР 1924 г. окончательно оформила и закрепила образование принципиально нового государства – Союза Советских Социалистических Республик.

Основной Закон явился новым этапом в истории советского конституционного строительства. Тем не менее можно проследить определенную преемственность принципов и идей, связывающую его с конституциями республик, в первую очередь с Российской, а также с Закавказской.

Прежде всего – это идея федерации. Советский Союз подобно двум названным республикам был конституирован как федеративное государство. Хотя есть разница между федерацией сложившейся в России, и новой формой федеративного объединения, каким явился Советский Союз. Если РСФСР оформилась как государство с автономными образованиями, то СССР – как союзное государство.

В союзном государстве сочетается суверенитет Союза с суверенными правами его членов – союзных республик. Следовательно, носителями суверенитета являются как Союз в целом, так и каждый из его членов в отдельности. Этим ленинская идея отличалась как от концепции конфедерации, так и от концепции автономизации. В.И. Ленин исходил из того, что объединение республик должно составлять одно, единое государство[10]. Именно это идея и закреплена в Конституции.

В разделе первом Основного Закона – Декларации об образовании Союза Советских Социалистических Республик – после перечисления причин образования СССР говорится: «Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов». Закон не подчеркивает специально суверенность Советского Союза, полагая ее очевидной.

Круг суверенных прав Союза очерчен преимущественно в ст. 1 и 2 Основного Закона. Среди вопросов, отнесенных к компетенции высших органов власти Союза, выделяются две важнейшие группы: дела связанные с внешними функциями государства, и хозяйственные дела. Кроме того, к общесоюзной компетенции отнесены некоторые вопросы, связанные с урегулированием межреспубликанских отношений, а также некоторые социально-культурные проблемы.

Конституция относит к компетенции Союза организацию и руководство Вооруженными Силами, а также объявление войны и заключение мира. Широко и подробно определяет Закон и права Союза ССР в сфере международных отношений – политических и экономических.

Конституция относила к ведению Союза представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами, изменение внешних границ Союза, заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик, заключение внешних займов, ратификацию международных договоров, руководство внешней торговлей, заключение концессионных договоров.

К ведению Союза Конституция отнесла и общее управление народным хозяйством, его важнейшими отраслями.

Хозяйственное объединение республик по объему отличалось от военного и дипломатического. Если в сфере военной и внешних сношений республики передали Союзу все свои права, то в области экономических этого не произошло. То и другое явилось отражением воли республик, образовавших Советский Союз.

Конституция относила к ведению Союза также установление основ судоустройства и судопроизводства, основ гражданского и уголовного законодательства СССР, установление основных законов о труде, общих начал в области народного просвещения, общих мер в области охраны народного здоровья, организацию общесоюзной статистики, право амнистии, разрешение споров между союзными республиками.

Конституция закрепила за Союзом большие и важные права, обеспечивающие его нормальное функционирование, его внешнюю безопасность и внутреннее развитие. Еще большее внимание Основной Закон уделяет гарантиям прав членов Союза – союзных республик.

Конституция содержит специальную главу, трактующую о суверенных правах этих республик. Сама конструкция разграничения прав Союза и его членов построена так, чтобы оградить независимость последних. Права союзного государства перечислены исчерпывающе, за их пределы оно выходить не может. Что же касается прав членов Союза, то они ничем не ограничены, за исключением тех сфер, которые переданы Союзному государству. Статья 3 Основного Закона гласила: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляют свою государственную власть самостоятельно».

Законодатель специально подчеркнул и некоторые важнейшие права членов Союза ССР. Статья 4 Конституции закрепляет за союзными республиками право свободного выхода из Союза. Это соответствовало ленинскому принципу права наций на самоопределение и являлось развитием идей, отраженной еще в Конституции Российской Федерации, допускавшей выход из нее тех или иных территорий. Провозглашение права свободного выхода было показателем силы Советского государства, которое верило, что ни одна республика не захочет отделиться от Союза.

Исходя из важности права выхода Конституция СССР предусматривала особый порядок возможного изменения ст. 4. Эта статья могла быть изменена или отменена не в общем порядке, не как другие положения Основного Закона, а лишь с согласия всех республик, входящих в состав Союза.

Специально подчеркнуто и право союзных республик на неизменяемость их территории. Такое изменение допустимо лишь с согласия каждой заинтересованной республики. Это положение неукоснительно соблюдалось на практике и неоднократно применялось, оби жизнь уже скоро потребовала совершенствования формы государственного единства Советского Союза. Вопрос о границах между республиками никогда не был предметов споров. Он всегда решался исходя из принципа пролетарского интернационализма.

Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Оно сочеталось с правом граждан каждой республики считаться гражданами великого Советского Союза (ст. 7 Конституции СССР). Это означает, с одной стороны, что гражданин каждой республики может чувствовать себя на территории любой иной Советской Республики как дома – он равноправен с ее населением. С другой стороны, если ему приходится иметь дело с внешней сферой, например, находясь за границей, то гражданин любой республики всегда имеет за спиной авторитет не только своей республики, может быть небольшого государства, но и мощь всего громадного Советского Союза[11].

Система государственных органов, предусмотренная Основным Законом Союза, также исходила из идеи максимального сочетания интересов союзного государства в целом с интересами каждого его члена. При этом следует отметить преемственность принципов и идей, связывающую Конституцию СССР с основными законами объединившихся республик и по этой линии. При создании высших органов власти и управления Союза ССР был использован опыт государственного строительства независимых советских республик, в первую очередь, конечно, старейшей из них – Российской Федерации.

Конституция СССР признает за союзными республиками право иметь свои основные законы (ст. 5), ибо Конституция – необходимый атрибут современного государства, тем более суверенного. Вместе с тем основные законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, должны теперь были быть изменены в соответствии с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в ближайшие после образования СССР годы. Переработка основных законов союзных республик на практике вылилась в создание новых основных законов, поскольку жизнь ушла вперед и следовало совершенствовать законодательство не только в связи с образованием СССР, но и в силу развития базиса, общественного строя, в силу накопления опыта государственного строительства, изменений в организации государственного единства республик и др.

Таким образом, Конституция СССР 1924 г. и принятые на ее основе конституции союзных республик стали юридической основой строительства социализма в нашей стране.