С rd CL

CL

U

ш

Q. Ш

О

CL

южных штатах) системой: выдвижение кандидата партией приобретает большее значение, чем сами выборы. Быть или не быть депутатом — зависит от партии, как и при пропор­циональной системе. Механизм первичных выборов как раз и был создан для того, чтобы противодействовать этой власти комитетов над кандидатами и избранниками и вернуть после­дним известную независимость. Но нельзя сказать, чтобы эта цель была достигнута, особенно в больших городах и на Юге. Можно привести немало случаев, когда под влиянием руко­водителей партийной машины от очередных первичных вы­боров отстраняли парламентариев с истекающими полномо­чиями, хотя они пользовались доверием избирателей.

Эволюция британских партий во второй половине XIX века позволяет дополнить эти соображения: в Англии, в противоположность общему правилу, доминирование пар­ламентариев совпадает с достаточно сильной централиза­цией. Эта особенность несомненно объясняется внутренней организацией парламентских групп. Депутаты руководят партией, но самими депутатами руководят их лидеры и их whips: парламентская дисциплина заставляла партию цент­рализоваться. Конечно, эта дисциплина еще не отличалась большой строгостью, но тем не менее она была неизмеримо выше в сравнении с дисциплиной в большинстве других пар­ламентских групп того времени. Однако примерно в восьми­десятые годы быстрый рост базовых организаций и разви­тие их внутренней иерархии нанесли первый удар всевластию парламентариев как в партии вигов, так и в партии тори.

Сначала кризис разразился в либеральной партии; он стал следствием перемен, внесенных в ее структуру бир­мингемской системой caucus. В 1878 г. В Брэдфорте возник бурный конфликт между депутатом с истекающими полно­мочиями В.Ф.Форстером, бывшим министром, в течение 18 лет представлявшим город в Парламенте, и брэдфортским партийным комитетом по поводу 15-го параграфа местного устава caucus, обязывавшего кандидатов давать комитетам заверения в том, что они будут подчиняться его решениям, став депутатами. Форстер отказался. В стране развернулась острая борьба мнений, со всей определенностью поставив­шая проблему отношений между парламентариями и коми­тетами. В итоге был достигнут компромисс, довольно бла­гоприятный для партии. И если бы в конце концов Форстер не умер в ходе текущего парламентского срока, его канди­датура не была бы выставлена партийным комитетом на сле­дующих выборах.

Несколько лет спустя в Ньюкасле знаменитый вождь радикалов Коуэн тоже потерпел поражение от caucus. Кро­ме того, после победы либералов в 1880 г. центральное бюро партии призвало местные организации образумить слишком строптивых депутатов; но самим бюро практически руково­дили парламентские лидеры. В конечном счете проблема была решена путем реорганизации Либеральной партии. Она не столько уменьшила влияние парламентариев, сколько усилила централизацию: на местах влияние каждого депу­тата на свой окружной комитет уменьшилось; в националь­ном же масштабе власть лидеров над партией в целом ско­рее укрепилась. Их верховенство над парламентариями дало им еще один плюс: дисциплина в группе стала более суровой и строгой. В связи с голосованием поправки Мариотта (строптивого либерала) правительство угрожало даже рас­пустить Палату в случае поражения, намекнув готовым пос­ледовать за Мариоттом либералам, что они не были бы выд­винуты своими комитетами, если бы не соглашались придерживаться партийной дисциплины. В итоге большин­ство капитулировало: только пятеро поддержали Мариот­та (1882 г.). После кризиса, связанного с Home Rule, либе­ральные комитеты снова оказались целиком во власти парламентских лидеров.

Партия консерваторов испытала аналогичный кризис после реформ, проведенных Рандольфом Черчиллем. В 1883 г. Объединенный совет, образованный из руково­дителей партийных организаций, потребовал роспуска со­стоящего из whips и нескольких парламентариев Централь­ного комитета, который распоряжался финансами, занимался выдвижением кандидатур и фактически руко­водил партией. После безрезультатного торга дело кончи­лось тем, что парламентский лидер лорд Солсбэри изгнал Объединенный совет из помещения, которое тот занимал в штаб-квартире партии. Все завершилось компромиссом: наряду с парламентариями в Центральный комитет вошли два «внутренних» руководителя; они должны были специ­ально заниматься общей политикой, кандидатурами и фи­нансами. После того, как Рандольф Черчилль был отодви­нут на второй план, парламентские лидеры снова взяли в свои руки действительное руководство партией. К концу века лидерство парламентариев было восстановлено. Но в это же время развитие социалистических партий вновь по­всюду поставило его под вопрос.

■а га

(и "О

I О

Со тэ

Q_ (Z

Rd

r

>-.

CL

и

Is

 

ex

CD

Q

СОПЕРНИЧЕСТВО ПАРЛАМЕНТАРИЕВ И РУКОВОДИТЕЛЕЙ

История британских партий в конце XIX показывает, что развитие партийных структур естественно порождает соперничество между внутренними вождями и парламента­риями. Чем больше организация, тем оно сильнее и тем боль­ше власть парламентариев ослабляется в пользу внутрен­них вождей. Это достигает своего предела в коммунистических и фашистских партиях, где парламента­рии — не что иное как исполнители, не имеющие никакой власти. Социалистические партии (как и многие христианс-ко-демократические, имеющие почти аналогичную струк­туру) представляют промежуточный тип: официально пар­ламентарии здесь подчинены руководителям; практически же они сохраняют довольно значительные прерогативы. Все находится как бы в состоянии перманентного колебания, неустойчивого равновесия двух сторон — внутреннего ру­ководства и парламентариев. Нельзя говорить о доминиро­вании одних над другими: фактически речь идет скорее о разделении полномочий между внутренним руководством и руководством парламентским и об их постоянном сопер­ничестве.

Основания этого соперничества достаточно ясны. Ре­шающую роль играет в этом отношении природа организа­ции партии. Ведь отныне речь идет о массовых партиях на базе секций, имеющих разветвленную инфраструктуру и значительный административный аппарат. Эти специфичес­кие черты создают условия для становления внутренней иерархии. Чтобы вести борьбу с парламентариями и претен­довать на действительное руководство партией, она может опираться на многочисленных активистов, могущественную бюрократию и жесткие уставы. Она может делать это тем более успешно, что между активистами и депутатами почти всегда обнаруживается естественное противостояние, име­ющее одновременно и социальные, и политические корни — не всегда осознаваемые, даже не всегда ясно ощущаемые, но глубокие и прочные. Дело в том, что в социальном смыс­ле парламентарии «обуржуазиваются» по отношению к ра­бочим активистам. Рабочий депутат всегда больше депутат, чем рабочий, и все больше и больше депутат по мере того, как течет время. «Отметьте: вышел из народа», — такие сло-

ва Робер де флер вкладывает в уста социалиста-парламен­тария — персонажа одной из своих комедий, диктующего личному секретарю биографическую заметку для малого Лярусса; «И твердо решил никогда туда не возвращать­ся...» — мысленно добавляет секретарь. Реплика очень смеш­ная, но еще более — правдивая. Многие активисты бывают весьма уязвлены материальной обеспеченностью депутатов: коммунистические партии, постоянно демагогически восста­ющие против любого увеличения парламентских жалова­ний, это хорошо знают. И еще гораздо больше, чем уровень доходов, разделяет парламентариев и активистов сам образ их существования. Депутат действительно ведет жизнь ти­пично буржуазную —такова среда, в которой он вращает­ся, таковы его связи и контакты. Общая атмосфера парла­мента — это атмосфера буржуазная. Более того: если применить здесь замечание Алена, усматривающего специ­фику буржуазии в воздействии на людей посредством убеж­дения, то сам род деятельности парламентария имеет при­роду чисто буржуазную.

Нужно еще добавить, что активисты постоянно оза­бочены возможной коррупцией избранников. Члены Уч­редительного собрания 1791 г. (как и англичане XVII века) очень опасались, как бы король не использовал правитель­ственные посты, чтобы подкупить народных депутатов сво­ими милостями, поэтому они запрещали ему подбирать министров среди депутатов Собрания. Сегодня члены партии точно так же опасаются, как бы парламентарии не оказались развращены могущественными финансовыми силами, которые их воображение рисует себе в виде неких таинственных всемогущих чудовищ. Отсюда их стремле­ние надзирать и контролировать. Отсюда же и подспудное сопротивление участию в правительстве: с почвы социаль­ной и финансовой все это переходит на почву политики, тесно переплетаясь. Активисты одновременно опасаются и политической, и финансовой коррупции министров, при­чем в тот период, когда социалистические партии выступа­ли как революционные, первая волновала их гораздо боль­ше второй. До войны 1914 г. проблема участия социалистов в буржуазном правительстве преобладала в дебатах наци­ональных съездов и Интернационала. Она вписывалась в более общую дилемму: реформизм или революционная тактика. В 1904 г. Амстердамский конгресс осудил рефор­мизм, что внутренне содержало в себе и осуждение учас­тия в правительстве, но последнее не было выражено пря-

"О

|

О

7^

О го

о

За

Х>;

I

С

Га

C

и

Ca

a щ

с

о

Q.

mo и недвусмысленно. Во Франции СФИО отвергала учас­тие вплоть до 1936 г., если не считать периода войны и Свя­щенного Единения [7]. Этот отказ выражал настроения активистов: парламентарии чаще всего были сторонника­ми участия. И он объясняется не одной только личной за­интересованностью и притягательностью власти: депута­ты допускали участие в правительстве потому, что они склонялись к реформизму. Включенные в рамки самого государства, они видели и законы, способные улучшить условия жизни рабочих, и пути их подготовки; само поло­жение законодателей влекло их скорее к реформизму, не­жели к революционной деятельности: «обуржуазивание >> сочетается здесь с профессиональной деформацией.

Это связано также с ощущением глубинных желаний избирателя. Ибо конфликт «активисты —парламентарии» скрывает конфликт гораздо гораздо более масштабный и серьезный: «активисты — избиратели». Первые куда более революционны, чем вторые; а вернее, вторые почти вовсе таковыми не являются. И депутаты естественно склонны следовать скорее за вторыми, чем за первыми. Этот разрыв между активистами и избирателями в СФИО особенно обо­значился в 1919—1936 гг., когда очевидный (и умеренный) реформизм избирателей резко противостоял «революцио-наризму»(чисто вербальному) активистов. В тактике «под­держка без участия >>, вынуждавшей депутатов-социалис­тов голосовать за буржуазные правительства, не имея санкции в них войти, для парламентариев нашло выражение известное расхождение между их избирателями и их парти­ей. К тому же не создается впечатления, чтобы эта тактика действительно предохраняла бы партию от реформизма и помогала ей сохранить революционную чистоту; но, впро­чем, здесь замешаны и многие другие факторы.

Как же партии, если она стремилась удержать своих депутатов в зависимости, удавалось заменить парламентс­кое доминирование партийным? Прежде всего, сокращая их присутствие в руководящих органах. Появившись на свет, партии целиком состояли из парламентариев. Позднее, ког­да их организация усовершенствовалась и сложилась внут­ренняя иерархия, парламентарии приняли всяческие пре­досторожности, чтобы сохранить большинство по отношению к делегатам активистов. Социалистические партии попытались изменить пропорции и обеспечить боль­шинство активистам. Во Франции, согласно первым уставам СФИО, парламентарии могли быть представлены в составе

Национального совета, но не более чем 20 членами; ни один депутат не мог быть делегирован в Национальный совет ин­дивидуально; депутаты не могли быть членами постоянной Административной комиссии. Начиная с 1913 г. парламен­тарии получили право входить в нее, но при этом должны были составлять не более 1/3 общей ее численности. Сегод­ня для депутатов уже не существует никаких количествен­ных барьеров в Национальном совете, куда они могут быть делегированы федерациями; но по-прежнему в Руководя­щем комитете, заменившем бывшую Административную комиссию, их должно быть не больше 1/3. В итальянской Объединенной социалистической партии членство в парла­менте несовместимо с пребыванием в Директорате партии: туда входит (на правах консультанта) один только предсе­датель парламентской группы. Однако и в той, и другой партии депутаты пользуются большим влиянием: по-види­мому меры предосторожности против засилья парламента­риев бывают тем конкретнее и строже, чем более реальной видится опасность превращения их в руководящую силу. Но незаметно, чтобы предосторожности эти возымели се­рьезное действие. В иных партиях уставы просто выводят действующих министров из руководящих органов. Так, в бельгийской социалистической партии министры могут вхо­дить в бюро только как консультанты; член Бюро, ставший министром, не имеет больше права заседать там даже с со­вещательным голосом: он должен быть быть заменен на все время своего участия в правительстве. Аналогичные ограни­чения существуют и в Австрийской социалистической партии — для членов Национального совета, Руководяще­го комитета и Контрольной комиссии. Мы уже говорили, что они имеют место и в некоторых христианско-демокра-тических партиях.

С другой стороны, социалистические партии пытались подчинить парламентариев руководящим партийным орга­нам — либо в индивидуальном, либо в коллективном по­рядке. В принципе каждый депутат подчинен власти своей федерации; но на деле эта подчиненность часто оказывается иллюзорной. И здесь очень важную роль играет избиратель­ный режим. При системе одномандатных округов, когда выборы принимают индивидуальный характер, и округа лег­ко превращаются в своего рода вотчины, преданные скорее человеку, нежели партийному ярлыку, позиции избранни­ка на месте очень прочны и партийные комитеты ничего не могут с этим поделать: приходится поддерживать инвести-

CD

•a

a

s

I о

О

CP

О

 

о

X

ч

 

16 Морис Дюверже

I

rd 1=

СП

и

a

a <u

с

§

туру партии, чтобы не лишиться места. Личная зависимость кандидата от партии в этих условиях весьма незначительна. При голосовании же по партийным спискам, когда партия становится главным фактором и поддержка ее комитета может обеспечить успех или поражение, такая зависимость гораздо больше. При пропорциональной системе с объеди­ненными списками, где кандидаты представлены в строгом порядке, власть комитетов достигает своего максимума. В этом смысле весьма поучительно сравнение Третьей рес­публики и первых шагов Четвертой. Но избирательный ре­жим — далеко не единственный фактор. Некоторые социа­листические партии использовали иногда прием, позднее ставший благодаря коммунистам всеобщим достоянием: они обязывали парламентариев отдавать партии все свое депу­татское вознаграждение, довольствуясь взамен более или менее скромным окладом. Таким образом, депутаты стано­вятся наемными работниками партии, что ставит их в зави­симое положение. В 1890 г. во Франции созданная под ру­ководством Алемана Рабочая социалистическая революционная партия установила систему именно такого рода. Но ее депутатам подобный финансовый контроль при­шелся не по вкусу; в 1896 г. все народные избранники выш­ли из нее и создали Коммунистический альянс, чтобы со­хранить свою свободу и свое депутатское вознаграждение. Самым четким признаком подчиненности депутата партии остается дисциплина голосования: она является пра­вилом при вотировании всех более или менее важных воп­росов. Парламентарий, который ей не подчинится, рискует быть исключенным. Можно привести многочисленные при­меры «отлучений» такого рода, особенно в британской лей­бористской и французской социалистической партиях. Дис-циплина голосования к тому же выступает скорее следствием подчиненности парламентариев, чем средством ее обеспечения: депутаты следуют директивам своей груп­пы, потому что они зависимы от партии, да и по другим со­ображениям (избирательным, финансовым, etc.). Эта дис­циплина носит, кроме того, коллективный характер. Каждый депутат должен голосовать, следуя решению, при­нятому группой после обсуждения: но сама группа не сво­бодна в своем решении: она должна сообразовываться с об­щей политикой партии — в том виде, как последняя определена партийными съездами и руководящими органа­ми. Таким образом, парламентская группа как таковая под­чинена партии. В 1929 г. группа социалистов (СФИО) при-

няла предложение президента Даладье об участии в прави­тельстве, но Национальный совет, срочно созванный посто­янной Административной комиссией, отменил это решение, и группа должна была с этим смириться. В то же время сте­пень подчиненности группы существенно зависит от четко­сти директив, которые принимаются съездами и нацио­нальными комитетами. Все искусство парламентариев заключается в умении оказывать на них давление, с тем что­бы добиваться принятия достаточно общих решений, ос­тавляющих группе максимальное поле для самостоятель­ных действий.

Активисты нередко противодействуют этому, обязы­вая парламентариев собираться вместе с «внутренними ру­ководителями», когда речь идет о принятии решений по се­рьезным вопросам: участие в правительстве, вотум доверия, позиция в отношении важных реформ, etc. Это собрание может происходить в рамках национального или генераль­ного советов, когда парламентарии приглашаются туда либо всем составом — на правах консультантов (Генеральный совет бельгийской социалистической партии), либо в каче­стве делегатов с совещательным голосом (Национальный совет французской социалистической партии). Оно может также происходить в форме участия какого-то одного или нескольких членов бюро партии в заседаниях парламентс­кой группы (итальянская, бельгийская социалистические партии, etc.) или даже специальной контактной комиссии (Национальный лейбористский совет или Комитет связи лейбористской партии, контактная комиссия бельгийской христианско-социальной партии). Нужно упомянуть еще о роли исследовательских центров, в чьи обязанности входит подготовка проектов реформ и законодательных предло­жений, вносимых депутатами партии. Если они больше за­висят от руководства партии, чем от парламентской груп­пы, и если группа обязана прибегать к их помощи для разработки своих текстов, то эти центры имеют на нее весь­ма значительное влияние, что пока еще не часто привлекает к себе внимание. Такая система весьма принята также в партиях, где депутаты низведены до полного подчинения.

Теоретически комплекс этих мер должен гарантиро­вать внутренним руководителям весьма надежный перевес над парламентариями. Практически же последние исполь­зуют многообразные приемы, обеспечивающие им такую большую фактическую власть, что впору говорить о суще­ствовании двух центров руководства. И первый из них —

■о

FD

 

о п

■<

Т; О ш

о

О

о

X

16*

h

Cl

■■i с

ГЯ Q

?

и

A.

<u

L m

Q

это извлечение выгоды из своей должности. Активисты не доверяют депутатам, но они завидуют им; они критикуют министров, но их самолюбию льстит возможность сидеть с ними бок о бок на партийных собраниях. Известность каж­дого из парламентариев различна, но в целом среди членов партии она почти всегда превосходит известность внутрен­них руководителей. С другой стороны, парламентарии — это обычно более яркие личности, чем внутренние руково­дители: те, за редким исключением в лице отдельных интел­лектуалов или «неистовых», зачастую оказываются людь­ми довольно посредственными. Искушенные в кулуарных интригах депутаты нередко одерживают верх, манипули­руя своими менее подготовленными соперниками. Зато пос­ледние берут реванш, прибегая к громким фразам о принци­пах, непримиримости, чистоте, etc. — словом, ко всей той демагогии, которая так нравится активистам и так раздра­жает депутатов; борьба вновь идет на равных. Но парламен­тарии сохраняют превосходство и на местной почве. За счет личного престижа и оказываемых услуг они имеют домини­рующее влияние на партийные комитеты, а опираясь на ко­митеты, способны успешно противостоять центральному руководству. В конечном счете все зависит от степени авто­ритетности последнего и от степени доминирования парла­ментариев в местной организации, а в этом, как мы уже ви­дели, значительную роль играет избирательный режим.

Но различие парламентариев и руководителей не столь уж абсолютно, и эта неопределенность работает в пользу первых. Прежде всего, партии зачастую страдают от нехват­ки внутренних руководителей: они еще могут подобрать кадры низшего звена, но почти нет руководителей высших эшелонов. Те, кто имеет необходимые данные, становятся парламентариями: эта «абсорбция» представляет собой один из самых действенных приемов для того, чтобы избежать партийной субординации. Многие руководители тоже на это рассчитывают и как потенциальные депутаты, естественно, склонны уважать корпус, к которому мечтают принадле­жать. Недостаток кадров поневоле заставляет доверять пар­ламентариям руководящие должности: отсюда развитие в широких масштабах системы «личной унии >> —еще одной формы «абсорбции», более распространенной, чем первая. Иногда ее пытаются ограничить с помощью уставов, но те обычно весьма общи, и конкретное решение в конечном сче­те диктует жизненная необходимость. Именно таким путем депутаты нередко добиваются своего выдвижения делега-

тами съездов, представителями федераций в национальных комитетах, членами руководящих подразделений: причем не столько как депутатов, сколько в личном качестве. Из двух этих должностей, объединенных в одном лице, как показывает опыт, в партиях такого типа (практикующих подобное совмещение) парламентская должность домини­рует над должностью внутреннего руководителя. Личная уния означает здесь превосходство парламентариев.

С помощью этой системы сдержек и противовесов идет постоянная борьба парламентариев и внутренних руково­дителей, представляющих активистов. Взаимная диспози­ция двух групп меняется в зависимости от партий и эпох. По общему правилу, партии со структурой типа лейбористс­кой лучше других противостоят парламентскому влиянию: это, несомненно, объясняется тем, что инфраструктура профсоюзов позволяет сформировать могущественную внутреннюю иерархию, способную состязаться с депутата­ми и в то же время исключить поглощение и совмещение должностей. Австралийские лейбористы дали, пожалуй, первый пример партии, где парламентарии были подчинены власти внутренних вождей; подчинение депутатов партии и профсоюзам достаточно определенно выражено и у бри­танских лейбористов, несмотря на формальное смягчение принципов дисциплины после 1945 г. Социалистические партии латинских стран, напротив, демонстрируют образец очень глубокого парламентского влияния. В то же время социал-демократическая партия Германии была в значитель­ной степени подчинена деятельности депутатов, хотя она и опиралась на серьезное профсоюзное движение; то же са­мое можно сказать и о социалистической партии Бельгии. Правда, в обоих случаях речь идет о профсоюзном движе­нии, довольно значительно зависимом от партии.

С другой стороны, старение партий всегда бывает от­мечено влиянием парламентариев. Такого рода эволюция хорошо прослеживается на протяжении всей истории фран­цузской социалистической партии: вначале силы парламен­тариев были очень слабы, а недоверие к ним активистов очень велико. Но уже накануне войны 1914 г. мощь парламента­риев заметно возросла: устав 1913 г. даже открыл перед де­путатами двери Административной комиссии партии. Она постепенно прибывала в период в 1919—1936 гг., несмотря на сопротивление активистов участию в правительстве. При­ход к власти вызвал еще более быстрый ее рост. Наконец, сразу после войны 1939 г. роль парламентариев казалась как

■о

(Г

а

"О

Н о

о

Го

о

о

Го

X)

 

CL

ГО С

Гв Cl

и

ю о.

ш

с

Гв

о