It Cl -

Q

E

борьбу, имея в виду будущие выборы, но без всяких шансов на более близкий эффект в силу устойчивости правитель­ства — эта устойчивость не так уж и велика, а надежда на ниспровержение правительства не столь уж и иллюзорна. Но общий ход развития партий, так же как и логика мажо­ритарной избирательной системы (которая служит осно­вой двухпартийности), по-видимому, действует как раз в направлении усиления партийных структур, а стало быть — власти правительства.

В какой-то мере это компенсируется зависимостью пра­вительства от активистов мажоритарной партии и тех орга­низаций, которые выражают их волю. Лейбористский ка­бинет больше зависит от конгресса тредъюнионов, чем от Палаты общин. При двухпартийном режиме правительство практически не может быть ниспровергнуто парламентом, но такое вполне по силам партийному форуму. Все это так, но нередко отсюда делают преувеличенные выводы, забы­вая о том, что эволюция партий имеет тенденцию постепен­но сокращать внутрипартийную демократию и свободу дей-ствий активистов, как мы это видели. Руководители располагают все более эффективными средствами воздей­ствия на съезд, что обычно без особых трудностей позволя­ет им сохранять свое лидерство. Когда они входят в прави­тельство, эти средства, кстати, в значительной степени усиливаются за счет престижа и преимуществ власти, что позволяет им побеждать, разобщая строптивых угрозой возможного подрыва мажоритарного положения партии. Де­завуирование руководителей съездом имело бы следствием их уход из правительства; такая отставка сделала бы до­вольно сложным образование нового кабинета, опирающе­гося на ту же самую партию; эта сложность повела бы к роспуску; если же роспуск произойдет при таких обстоя­тельствах, когда мажоритарная партия была бы вынуждена признать свою неспособность управлять по причине внут­ренних разногласий, очень велик риск, что он будет истол­кован как ее поражение. Это весьма сильный аргумент; если руководители партии повторяют его на все лады, этого обыч­но бывает достаточно, чтобы обеспечить им большинство на съезде. Все заканчивается максимум частичными переста­новками в правительстве: вызванное партийным съездом падение кабинета — крайняя редкость при двухпартийном режиме. Если мыслить реалистически, возможности ослаб­ления власти правительства за счет действий активистов партии весьма ограничены.

При президентском режиме изложенная выше схема претерпевает некоторые изменения, даже если одна и та же партия держит в руках и президентский пост, и парламент­ское большинство; в случае противоположного варианта она полностью ломается. В первом случае партия выступает свя­зующим звеном между правительством и палатами, как и при парламентском режиме; лидерство президента в партии дает ему власть над парламентом; партийная иерархия уси­ливается за счет правительственной власти. Но поскольку классические средства взаимодействия между исполнитель­ной и законодательной властью здесь отсутствуют, они, ес­тественно, не могут быть усилены дуализмом партий — ста­ло быть, не происходит и никакого ослабления прерогатив парламента по отношению к правительству, сочетающегося с укреплением прерогатив второго в отношении первого; эффект двухпартийности здесь более ограничен. Если же парламентское большинство и президентский пост принад­лежат разным партиям, данный эффект действует в совер­шенно противоположном направлении: дуализм обеспечи­вает однородное парламентское большинство, которое позволяет палатам успешно противостоять президентской власти и существенным образом ее ограничивать. Разделе­ние властей совпадает с уменьшением прерогатив правитель­ства. Степень его зависит от степени сплоченности и внут­ренней дисциплины мажоритарной партии, поскольку эти факторы действуют обычно в направлении, обратном тому, что было описано выше: чем дисциплинированнее мажори­тарная партия, тем мощнее ее оппозиция президенту и тем значительнее ослабляется власть правительства. И, наобо­рот, поскольку партия, не отличающаяся сплоченностью и дисциплиной, предоставляет своему противнику больше возможностей для маневрирования и интриг, она тем самым усиливает позицию президентской власти, если та принад­лежит противоположной партии, и ослабляет ее в против­ном случае, как об этом свидетельствует пример Америки.

Таким образом слабая внутренняя структура партий сближает дуализм и многопартийность. Последствия мно­гопартийности весьма различны в зависимости от природы политических институтов: при парламентском режиме мно­гопартийность ослабляет правительство, а при президентс­ком скорее усиливает. Сравнение франции с Англией хоро­шо иллюстрирует это явление. Отсутствие мажоритарной партии заставляет формировать там неоднородные кабине­ты, опирающиеся на коалицию, или кабинеты меньшинства,

■о го

(Г

а

=1

С";

С

х л

п

т о

о и:■■.

OJ

И s

I

Си

CL

Га

а о

пользующиеся парламентской поддержкой родственных партий. Первые постоянно разрываются на части между противоположными устремлениями их членов, ибо здесь партийная солидарность вместо того, чтобы укреплять со­лидарность правительственную, противостоит ей. Оппози­ция существует даже в самом правительстве: ведь каждая из входящих в коалицию партий не доверяет не только яв­ным врагам, но и собственным союзникам. Последние пред­ставляют, кстати, наиболее грозных противников на выбо­рах, ибо, как мы это видели, при многопартийном режиме избирательная кампания по необходимости направлена про­тив наиболее близких партий. Следовательно, программа деятельности правительства может быть только краткос­рочной, с ограниченными целями и достаточно «безобид­ными >> средствами. И действительно, многопартийная сис­тема ведет к засилью полумер и вечной погруженности в текущие дела. Кабинеты меньшинства, преимущество кото­рых — в их однородности, а слабость — в недостатке на­дежной парламентской поддержки, почти не могут действо­вать иначе, к тому же они, как правило, редко встречаются по сравнению с другими. С союзниками выгоднее пуститься в плавание в правительственной лодке, когда они разделя­ют с тобой ответственность и естественную непопулярность власти, чем позволить им укрыться под сенью парламента, где они будут менее видны избирателям и куда меньше ском­прометируют себя в их глазах. За исключением Скандина­вии правительства меньшинства — это обычно переходные кабинеты, чье назначение — проложить пути для разрыва альянса или же продемонстрировать невозможность тако­го шага.

Недееспособные и сами по себе, многопартийные пра­вительства еще в большей степени выглядят таковыми в от­ношениях с парламентом. Этому существенно способствует разделение властей, которое в данных обстоятельствах об­наруживает всю свою реальность и жесткость, что дает пре­имущества в основном парламенту: нарушение равновесия явно оборачивается в его пользу. Средства воздействия за­конодательной власти на исполнительную вновь обретают всю свою эффективность; прерогативы же правительства по отношению к палатам, напротив, почти полностью ее ут­рачивают. Падения кабинетов — при дуалистической сис­теме события исключительные и редкие, здесь становятся частыми и привычными; это несколько компенсируется тем обстоятельством, что в правительстве оказываются одни и

те же люди, только в разных комбинациях. Запрос, кото­рый в двухпартийных режимах заменен вопросом, стано­вится здесь существенным средством контроля над прави­тельством и еще больше подвергает его жизнь опасности: он имеет обычно больше политический, нежели технический, и скорее общий, чем конкретный характер. В конечном сче­те, о каком бы тексте не шла речь, оппозиция старается, не отправляя правительство в отставку, оставить его в мень­шинстве: парламент парализует его инициативы и выступа­ет против его пожеланий. При дуалистических системах власть кабинета над мажоритарной партией позволяет без особых трудностей получить одобрение основных законов и бюджета; в условиях многопартийности коалиции мажо­ритарных партий почти никогда не удается достигнуть по­добной дисциплины. Даже удерживаясь у власти, прави­тельство никогда не в состоянии добиться, чтобы за его проекты проголосовали без существенных поправок, кото­рые касаются главным образом вопросов, имеющих значе­ние в аспекте будущих выборов.

Испытывая давление весьма действенных средств со стороны палат, такое правительство не располагает по от­ношению к ним никакими по-настоящему эффективными прерогативами. Основное его оружие — право роспуска — утрачивает всякий практический смысл и превращается в картонную саблю. Но здесь следовало бы остерегаться од­ного распространенного заблуждения. Некоторые видят в невозможности роспуска парламента источник бессилия французских правительств в противоположность власти британского кабинета; парламентский режим описывают как систему равновесия между исполнительной и законодатель­ной властями, где право роспуска противостоит вотуму до­верия; предполагается, что если бы первое исчезло, а второе осталось, равновесие все равно было бы нарушено в пользу парламента и вызвало бы падение правительства. Но такой ход мысли слишком формален: неиспользование права рос­пуска скорее следствие, чем причина слабости правительств при многопартийном режиме. Во времена Третьей респуб­лики такое право существовало: кабинет его не использо­вал, потому что просто не решался на это пойти, не обладая необходимой энергией. В веймарской Германии право рос­пуска не упрочило власти правительства, напротив: закреп­ляя немощность режима, оно в конечном счете только уско­рило его падение. Роспуск перестает быть эффективным, поскольку он не позволяет избирательному корпусу ясно

■а

(В

Quot;

 

о

X •■: 3

о

г

H Q.

ГС

С

О.

о

ш

о

О)

л

С)

V

П

осознать свои взгляды и прямо назвать большинство, соот­ветствующее его чаяниям. При многопартийном режиме с независимыми партиями, порожденном пропорциональной системой, перемещение голосов слишком незначительно, чтобы ощутимо изменить соотношение сил в парламенте; и до и после роспуска возможны одни и те же комбинации, и ни один вопрос не решается. Система альянсов, порожден­ная голосованием в два тура, позволяет достичь более опре­деленных результатов, но свойственная центристской партии «политика качелей» амортизирует выражение националь­ной воли и принижает смысл выборов. В конечном счете роспуск оказывается эффективным лишь при двухпартий­ном режиме, где он в свою очередь становится ненужным для разрешения конфликтов между парламентом и прави­тельством по мере того, как дисциплина и сплоченность партий делают такие конфликты маловероятными. Факти­чески роспуск имеет тенденцию использоваться там как сред­ство сократить срок жизни палат, чтобы избежать «демаго­гии последнего года» и провести выборы в момент, расцениваемый как наиболее благоприятный для партии власти, стремящейся таким путем компенсировать есте­ственное снижение своих шансов в погоне за голосами по сравнению с оппозицией.

Структура партий, их соответственные размеры и аль­янсы также влияют на авторитет правительства; но трудно придти к каким-то определенным заключениям, анализи­руя столь разные аспекты. К наиболее заметным изменени­ям ведет наличие доминирующей партии. Оно усиливает правительство и уменьшает значение парламента; если до­минирующая партия обладает абсолютным большинством голосов лишь в порядке исключения, как мы это видели в Норвегии и Швеции, то положение весьма напоминает двух­партийный режим. Вместе с тем аномальный и непрочный характер этой ситуации побуждает правящую партию к из­вестной осторожности: нередко она отказывается от фор­мирования однородного правительства и предпочитает раз­делить власть с союзниками — не только для того, чтобы расширить свою парламентскую базу и переложить на них часть своей ответственности, но и с целью придать этому альянсу устойчивый и привычный характер, что позволяет ей сохранить власть и в случае утраты абсолютного боль­шинства. Свойственная многопартийности психология коа-лиционности продолжает действовать даже и в тех исклю-чительных случаях, когда в такой коалиции нет

необходимости. Если же доминирующая партия вновь ока­зывается в меньшинстве в результате объединения всех ее противников, то положение правительства даже облегчает­ся: разнородное, разношерстное и недисциплинированное большинство оказывается лицом к лицу со сплоченным, сильным и единым меньшинством. Но, с другой стороны, массовым сознанием правление доминирующей партии в конце концов начинает восприниматься как нечто почти за­конное, и оно обычно оказывается несколько шокировано подобными коалициями, что тоже уменьшает престиж пра­вительства.

Система прочных и долговременных союзов также спо­собна преобразовать предшествующие схемы и сблизить многопартийность с двухпартийным режимом; по мере того, как складывается настоящая двойственность альянсов, мно­гопартийность сближается с дуализмом партий. Но как бы то ни было, сплоченность и дисциплина внутри альянсов обычно ниже, чем в единых партиях, и, стало быть, власть правительства меньше, а свобода действий парламента — шире. Если один из участников союза в силу диспропорций численности или структуры занимает доминирующую по­зицию по отношению к другому, то сплоченность его может быть более значительной, а сходство с двухпартийной сис­темой более полным. Менее ясен эффект централизации и дисциплины партий. С одной стороны вследствие силы внут­рипартийных связей, мешающей представителям различных партий реально сотрудничать в общем деле, указанные осо­бенности партий затрудняют создание правительственных коалиций и придают им более поверхностный характер; но, с другой стороны, уменьшая влияние интриг и метаморфоз личных позиций парламентариев, они увеличивают их ста­бильность. Допустимо было бы сказать: в условиях много­партийного режима дисциплинированные и централизован­ные партии порождают относительно стабильные, но недееспособные правительства; партии недисциплинирован­ные и децентрализованные — правительства более дееспо­собные, но и более нестабильные. Сравнение Третьей рес­публики и первых шагов Четвертой довольно удачно иллюстрирует эту противоположность. До 1939 г. слабость партий допускала относительно однородные кабинеты, где деятели, вышедшие из самых разных политических образо­ваний, достаточно спокойно принимали власть общего ру­ководителя в силу его личного престижа (Вальдек-Руссо, Клемансо, Бриан, Пуанкаре); некоторые правительства об-

-а л

(Г

О -J г,

н:: л

п

ГО

Z3

12 13

"О

■

z

CD

о

О)

о

I

CL

О. О

ш

ладали реальным единством взглядов и достаточно боль­шой дееспособностью; но недисциплинированность входив­ших в коалицию партий и нескончаемая игра личных интриг обрекали их на весьма значительную нестабильность. В 1945 — 1947 гг. жесткая дисциплина партий, наоборот, препятствовала какой бы то ни было однородности кабине­та и реальной власти его руководителя, обрекая министров на бездействие; но та же самая дисциплина обеспечивала сплоченность большинства и приводила к стабильности пра­вительств: никакой вотум доверия был попросту немыслим. И все же сформулированные выше положения слишком прямолинейны и однозначны, чтобы с их помощью можно было бы адекватно выразить вечно движущуюся и изменчи­вую действительность.

При президентском режиме многопартийность имеет тенденцию скорее усиливать власть правительства и ослаб­лять власть парламента. Если президентская партия и партия парламентского большинства — разные, такое возрастание власти весьма заметно по сравнению с тем, что мы видим при двухпартийным режиме, ибо в обеих палатах вместо одно­родного и сплоченного большинства исполнительная власть имеет перед собой всего лишь разношерстную коалицию, что позволяет постоянно маневрировать, раскалывая и ра­зобщая ее. Эта ситуация еще более выгодна для нее, чем в том случае, когда дуализм сочетается с отсутствием внут­ренней дисциплины партий; борьба между различными партиями еще сильнее, чем личностное соперничество внут­ри одной и той же партии (правда, в Соединенных Штатах внутренняя неоднородность партий так велика, что это раз­личие почти не чувствуется). Если же президентский пост и парламентское большинство — в руках одной и той же партии, многопартийность дает правительству менее силь­ную власть, чем двухпартийность, поскольку президент не может использовать свой авторитет главы мажоритарной партии для того, чтобы оказывать давление на палаты. И все-таки правительство выглядит здесь неизмеримо силь­нее, чем при парламентском режиме. Оно сохраняет те два свойства, которых в последнем случае многопартийность его лишает: однородность и стабильность. Парламент может противиться его законодательным проектам, но он не в со­стоянии ни отправить его в отставку, ни разобщить; прави­тельство же, напротив, может через посредство поддержи­вающих его депутатов вести парламентские интриги с целью разрушить неугодные ему коалиции партий, преобразовать

их по своему желанию, особенно с целью создания времен­ных альянсов для поддержки какого-то конкретного про­екта.

Еще более существенным образом многопартийность преобразует структуру президентского режима: она усу­губляет его личностный характер. При дуалистическом ре­жиме партии достаточны сильны, чтобы держать президен­та в определенных рамках; он выступает скорее в качестве лидера одной из них, нежели независимого лица. При мно­гопартийном режиме, напротив, величественная фигура пре­зидента одиноко возвышается среди множества партий; его принадлежность к одной из них не сообщает ему никакого авторитета, поскольку речь идет о партии меньшинства, ко­торая одна, сама по себе управлять не может. Доверие боль­шинства народа, которое он олицетворяет, принимает лич­ный характер. Ни одна партия не может рассматривать себя в качестве представителя всей страны — это дано только президенту. Сменяющееся одно за другим парламентское большинство — всего лишь результат межпартийных аль­янсов, ибо произвол штабов играет здесь не меньшую роль, чем итоги выборов; президент же по праву может претендо­вать на то, что избрав его, большинство народа ясно выра­зило свою волю. Естественное бессилие многопартийности с особой четкостью подчеркивается привилегированным положением президента — ведь лишь он один способен дей­ствовать эффективно и непрерывно. В силу естественного порядка вещей многопартийные президентские режимы имеют тенденцию к установлению личной власти, и занима­ющему президентский пост нужна немалая добродетель, чтобы устоять перед искушением, которое сама сущность системы делает почти непреодолимым. Понятие доброде­тели предполагает, впрочем, что личный характер власти рассматривается как зло; однако эволюция власти внутри партий убеждает, что такой подход постепенно утрачивает под собой почву.

ПАРТИИ И ФУНКЦИЯ

оппозиции

До сих пор мы противопоставляли основанное на клас­сификации секторов государственной деятельности гори­зонтальное разделение властей старому, традиционному делению на законодательную и исполнительную власть; это

(В (Г

а

И си

Х>;

н

о

х

-

о

I

"О

Г.

u

С

R

а

s