Понятие и сущность форм государственного управления. Организационные и правовые формы управленческой деятельности.Государственное управление и управленческие функции государственных органов в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю согласованность и динамичность его как управляющей системы. «Каркасом», несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях. Подструктурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции и соответственно роли в управлении общественными процессами. Она всецелоподчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Необходимо учитывать, что между структурами различных государственных органов существует организационнаявзаимозависимость. Особыми являются отношения между органами со сложной и простой структурой. Смысл структуры конкретного государственного органа можно понять лишь через раскрытие его связей со структурой управляемых объектов и других государственных органов, в том числе и различных по функциональному предназначению. Те органы, которые непосредственно связаны с управляемыми объектами, прямо воздействуют на общественные процессы, должны иметь структуру, во-первых, отвечающую объективно необходимым запросам управляемых объектов в управляющих воздействиях, во-вторых, обеспечивающую дифференциацию и усиление управляющего воздействия со стороны вышестоящих органов. Для государственных органов, занимающих в "иерархии" высшие ступени и осуществляющих воздействие на управляемые объекты опосредованно, через другие органы, необходима приспособленность структуры для выполнения этой их целевой роли. Структура государственного органа призвана также создавать условия для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его собственного аппарата. Соответственно она должна отвечать некоторым требованиям и формироваться на основе определенных правил. Среди них можно выделить следующие: требованиемобильности, в соответствии с которым численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости; требованиеоперативности, определяющее сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений; требованиеэкономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками. Особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа представляет определениепотенциальной нормы управляемости, отталкиваясь от которой можно полагать, что данная структура справится с возложенными на нее целями, функциями и полномочиями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами. Поэтому если подходить к структуре государственного органа с точки зрения ее рациональности и эффективности, то надо просчитать ("взвесить") немало факторов, порой противоречащих друг другу, прежде чем прийти к выводу о ее соответствии закрепленной компетенции. Точкой отсчета здесь являются два момента:организационно-правовая форма реализации компетенции (нормативно установленная) и соответственноруководящее звено, уполномоченное на реализацию этой компетенции в должной форме. Формы и методы государственного управления. 12. Понятие и юридическое значение акта государственного управления. Правовые акты управления тесно связаны с государственным управлением. Государственное управление по существу немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные решения управленческих вопросов, проявляются действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Пока для выражения и закрепления властных волеизъявлений субъектов управления не существует ничего иного, кроме актов. Благодаря правовым актам управления, решения государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов управленческих общественных отношений и другим лицам и организациям. Правовыми актами управления регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. В этих актах властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок, тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность проконтролировать выполнение актов. Издание правовых актов управления представляет часть управленческой деятельности. Правовые акты управления имеют важное значение для осуществления государственного управления. Между тем в юридической литературе нет однозначного их определения. Правовые акты управления определяют как официальные решения, как средство, как основная форма реализации исполнительной власти, как волевые действия, как документы. Все названные и другие термины, посредством которых определяется акт, выражают основные признаки правовых актов управления. Каждый в отдельности этот признак не может в полной мере раскрыть суть рассматриваемых актов [1, c. 141]. Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается какой-либо правовой результат, т.е. осуществляется либо установление, изменение или отмена правовых норм, либо возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления предоставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе говоря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или применяются они, но в том и другом случаях что-то предписывается и всегда в юридической форме - указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т.д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, т.е. они обязательны (авторитарны) к исполнению каждым, кому адресованы, имеют силу актов государ-ства и обеспечиваются им при исполнении. Поэтому можно сказать, что правовые акты управления - это и юридические акты. Юридическое значение правовых актов управления различно. В зависимости от этого их можно разделить на несколько групп. 1. Акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административных отношений. Они здесь выступают как юридические факты. Например, приказ ректора вуза о назначении на должность начальника отдела кадров. 2. Акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Это акты нормоустановительного характера. Например, Положение о нотариате и нотариальной деятельности в Республике Беларусь. 3. Акты, служащие основанием для издания других правовых и неправовых актов управления. Такие акты, как правило, являются разновидностью нормоустановительных. Например, на основании Положения о министерстве министр издает приказы и инструкции. Некоторые акты выступают как условие действительности других актов (гражданско-правовых, трудовых и т.д.). Например, разрешение милиции на изготовление печати для организации служит условием для заключения договора между организацией и предприятием на изготовление печати. Постановление органа внутренних дел о лишении права на управление транспортными средствами служит основанием для издания приказа о переводе водителя-профессионала на другую работу [1, c.143]. Отдельные акты могут играть роль доказательства при рассмотрении некоторой категории дел в судах и органах государственного управления. Например, решение соответствующего компетентного органа о предоставлении гражданину жилой площади при разрешении гражданско-правового спора в суде. Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Эти акты в немалом схожи с правовыми актами. Так, они не теряют качества управленческих действий, являются официальными документами, оформляются в виде приказов, решений и т.д. К ним относятся акты информационно-технического характера. Органы государственного управления информируют о чем-либо соответствующие организации, доводят до их сведения различные технико-экономические данные. В подобных актах находятся также технические нормы, определяющие правила обращения людей с орудиями, предметами труда, с техникой. Некоторые ученые называют такие акты нормативно-правовыми, так как соблюдение норм, содержащихся в них, является юридически обязательным (это ГОСТы, правила техники безопасности, инструкции по использованию техники и т.п.). Правовые акты управления являются одним из видов правовых актов государства. Они обладают всеми их признаками и имеют свои особенности. Правовые акты управления, как и само управление подзаконны, издаются на основе и во исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления. В них могут содержаться определенные правила поведения (предписания), веления государственного органа или должностного лица. С помощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, производится расстановка кадров, направляется деятельность организаций и людей по достижению конкретных результатов. Ими конкретизируются и детализируются положения законов, регулируются не урегулированные законом общественные управленческие отношения. Подзаконность актов управления подчеркивает верховенство законов и наличие иерархии правовых актов. Акты вышестоящих органов имеют приоритет над актами нижестоящих органов государственного управления. Подзаконность означает, что акты управления должны соответствовать законам и актам вышестоящих органов как по содержанию и форме, так и по порядку их издания, должны быть в пределах компетенции органа (должностного лица), издающего акт [2, c.155]. Подзаконность, кроме того, подчеркивает, что правовые акты управления являются исполнительными решениями. Их издание направлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем решения (распорядительства) возникающих управленческих вопросов. В то же время следует заметить, что термин «решения» в законодательстве и научной литературе понимается не однозначно. Например, как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов. Иначе говоря, этот термин многозначный. Решения как умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают (когда они принимают) в юридическую форму - приказ, постановление, распоряжение и т.д. Такие решения первичны и выступают в роли содержания актов, т.е. принимаются (формулируются) раньше, до оформления их в виде акта (см., например, ст. 77, 88, 94 Конституции Республики Беларусь) [3]. Правовой акт без решения не просто бессодержательный, а абстракция, реально не существующее явление. Особенно это четко видно (прослеживается) при принятии решений коллегиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляемого днями и более, после надлежащей доработки и придания им формы актов. Правовые акты управления издают управляющие органы. К ним относятся органы государственного управления и их должностные лица, руководители судов и прокуроры, руководители аппаратов представительных органов, судьи по административным делам и исполнительным производствам, общие суды по результатам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановления по делам об административных правонарушениях. Правовые акты управления являются односторонними властными актами. Это проявляется в том, что содержание акта отражает волю одной стороны управленческих общественных отношений, как правило, органов государственного управления. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учтены предложения (воля) других субъектов правоотношения. Целый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъектов [4, c.68]. Преобладающее количество правовых актов управления отличается оперативностью, принимается быстро, вовремя исправляется или направляется ход дел. Правовые акты управления обладают организующим характером. С помощью их упорядочивается и налаживается деятельность управляемых субъектов, объединяются усилия их на выполнение наиболее важных задач, укрепляется законность, порядок и дисциплина. Таким образом, правовые акты управления - это: - юридические акты; - исполнительные решения; - авторитарные решения; - подзаконные официальные решения; - односторонние веления; - умышленные волевые действия администрации; - форма управленческой деятельности; - важная форма выражения, проявления компетенции государственного органа; - видоизменяющие, устанавливающие, прекращающие общественные отношения; - организующие решения. Под правовыми актами управления следует понимать указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида, а также в устной или иной форме, закрепляющие решения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.
|
