Полномочия Президента США: классификация и функции правового закрепления

Конституция США наделяет Президента обширными полномочиями, которые для удобства исследования можно классифицировать, подразделив их прежде всего на его полномочия главы государства и главы исполнительной власти Союза.

В качестве главы государства Президент США обладает комплексом правомочий в сферах обеспечения безопасности страны, внешних сношений, а также взаимодействия с законодательной и исполнительной властью.

В сфере обеспечения безопасности страны Президент осуществляет полномочия Главнокомандующего армией и флотом Соединенных Штатов, а также милицией отдельных штатов, когда она призывается на действительную службу США. К этой же сфере относятся чрезвычайные полномочия Президента: его права объявлять и прекращать чрезвычайное положение, а также осуществлять в период его действия специальные или экстраординарные меры вплоть до применения сил армии и национальной гвардии для восстановления правопорядка, подавления мятежей и обеспечения деятельности федеральных органов. Чрезвычайные полномочия Президента США прямо не предусмотрены Конституцией. Они предоставляются Президенту Актом о национальном чрезвычайном положении 1976 г. Прокламация об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается Президентом в Конгресс США. Конгрессу не предоставлено права утверждать введение чрезвычайного положения: соответствующий акт Президента в этом не нуждается. Однако палаты Конгресса могут в любое время принять совместную резолюцию о прекращении действия чрезвычайного положения, в результате чего оно отменяется. Более того, для контроля за действиями Президента в условиях чрезвычайного положения палаты должны не реже чем через каждые шесть месяцев после его объявления рассматривать на своих заседаниях вопрос о принятии совместной резолюции о его прекращении. Чрезвычайное положение прекращается соответствующим актом Президента, а также автоматически по истечении одного года со дня его объявления, если за 90 дней до истечения этого срока Президент не примет акта о его продлении (данный акт тоже должен быть представлен палатам Конгресса). Все акты Президента, изданные в период действия чрезвычайного положения, подлежат немедленному представлению в палаты Конгресса. Если ими предусматривается использование Вооруженных сил США, действуют правила Резолюции палат о военных полномочиях 1973 г.

В области внешней политики Президент заключает международные договоры, назначает послов, консулов и иных полномочных представителей страны в иностранных государствах и международных организациях, осуществляя эти полномочия "с совета и согласия Сената", а также принимает послов и других полномочных представителей иностранных государств. Конституция не определяет порядка отзыва представителей США за рубежом. На практике этот вопрос является прерогативой Президента. Ничего не говорится в Конституции и о возможности самостоятельного, т. е. без "совета и согласия" Сената, заключения Президентом международных соглашений. Однако такая практика имеет место. Не все международные документы, в которых участвуют США, считаются в данной стране договорами, а лишь те, которые напрямую связаны с полномочиями Конгресса. Соглашения же, относящиеся к компетенции исполнительной власти, именуются исполнительными соглашениями. В утверждении Сената нуждаются только международные договоры. Исполнительные же соглашения заключаются Президентом самостоятельно. К числу исполнительных соглашений принято относить, например, соглашения об установлении дипломатических отношений, о мире, по вопросам совместного военного производства, создания военных баз и т. д. Однако некоторые исполнительные соглашения нуждаются в одобрении Сената. Таковы соглашения, содержащие обязательства США, выполнение которых невозможно без участия Конгресса (например, если оно требует ассигнований), а также соглашения, одобрения которых Сенатом прямо требует закон.

Но даже если согласие Сената на заключение международного соглашения или договора необходимо, все же именно Президент играет в этом процессе решающую роль, поскольку он осуществляет в нем начальную и конечную стадии. Действительно, сначала договор подписывается Президентом или кем-либо по его уполномочию и лишь потом подлежит одобрению Сенатом. Но такое одобрение не означает окончательного решения по вопросу о вступлении договора в силу. Ратификационная грамота подписывается Президентом, который может этого и не сделать либо, подписав ее, отказаться от ее депонирования или обмена ратификационными грамотами, без чего договор в силу не вступит.

С целью создания противовесов законодательной и судебной ветвям власти Президент наделен некоторыми полномочиями, касающимися взаимодействия с ними. Так, в сфере судебной власти он имеет право отсрочки исполнения приговоров и право помилования за преступления, совершенные против США (за исключением случаев осуждения в порядке импичмента). Расширительно толкуя конституционное право помилования, Президенты закрепили за собой и право объявления амнистии. Кроме того, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II) Президент с совета и согласия Сената назначает судей Верховного суда США и иных федеральных судов.

В сфере взаимоотношений с Конгрессом Президент имеет право созыва одной или обеих его палат на внеочередные заседания. В случае разногласий между палатами о времени отсрочки заседаний Президент принимает окончательное решение. Он периодически направляет палатам разнообразные послания, важнейшими из которых являются ежегодные послания о состоянии Союза, представляющие собой по сути программу законодательных мероприятий Конгресса на предстоящий год. Кроме того, в начале каждой сессии Конгрессу представляются экономическое и бюджетное послания Президента. Наконец, Президент обладает уже упоминавшимися правом подписания законов и правом отлагательного вето.

Однако наибольшим объемом полномочий Президент США обладает как глава исполнительной власти. В этом качестве Президент руководит огромным исполнительным аппаратом, назначает с "совета и согласия Сената" всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституцией и законом (если в самой Конституции не определен иной порядок их замещения). В двух случаях Президент обладает правом самостоятельного, без "совета и согласия Сената", назначения должностных лиц: если такое право прямо предоставлено ему законом и если вакансия открывается в период между сессиями Конгресса – на срок до окончания ближайшей сессии.

Порядок увольнения должностных лиц США не прописан в Конституции. На практике оно производится Президентом единолично, если Конституция и законы прямо не предусматривают иного.

Как глава исполнительной власти Президент США определяет полномочия всех должностных лиц Соединенных Штатов и заботится о добросовестном исполнении законов. Это положение, сформулированное в Конституции (разд. 3 ст. II) в столь общей форме, послужило основанием для возникновения концепции "подразумеваемых полномочий" Президента (в частности, чрезвычайных, о которых уже шла речь) и активного использования с целью их реализации института делегированного законодательства.

Таким образом, все полномочия Президента США можно условно подразделить на конституционные (т. е. прямо предусмотренные Конституцией США), подразумеваемые (не упоминаемые ею, но имеющиеся в виду) и делегированные Конгрессом.

Наконец, как глава исполнительной власти Президент, в соответствии с Конституцией (разд. 2 ст. II), может требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (министерства) письменного мнения по любому вопросу его компетенции. Данная формулировка позволяет заключить, что правительство как высший коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции в США отсутствует. Главы департаментов могут лишь высказывать Президенту свое мнение по вопросам, отнесенным к их ведению, являясь как бы советниками Президента. Все решения по вопросам своей компетенции принимаются им единолично.

Решения Президента по вопросам его компетенции имеют форму правовых актов. Из буквального прочтения Конституции США следует, что Президент правом нормотворчества не обладает (за исключением сферы внутренней организации исполнительной власти). Это прерогатива законодательного органа – Конгресса. Однако на практике нормотворческая деятельность осуществляется Президентом весьма активно. По мнению некоторых американских авторов, именно Президент в настоящее время фактически является "главным законодателем". Правотворчеством Президент занимается на основе делегирования ему соответствующих полномочий Конгрессом. Правомерность делегированного законодательства выводится американскими юристами из положения последнего абзаца разд. 8 ст. I Конституции США, согласно которому, как уже указывалось, Конгресс имеет право на издание любых законов в рамках компетенции федерации (концепция подразумеваемых полномочий). А раз это так, заявляют правоведы, Конгресс вправе принимать в числе других законы, делегирующие исполнительной власти полномочия на издание нормативных актов по вопросам ведения Конгресса. Правомерность делегирования признана не только доктриной, но и целым рядом судебных решений. Первым из них считается решение Верховного суда, принятое в 1913 г., в котором он определил, что делегирование конституционно, если в делегирующем законе указаны четкие границы предмета регулирования, осуществляемого на основании делегирования.

По мере усложнения нормотворческой деятельности сфера делегирования расширяется, а требования, предъявляемые Конгрессом к актам делегированного законодательства, становятся все менее определенными. Президент нередко осуществляет субделегирование полномочий, переданных ему Конгрессом, главам исполнительных департаментов, независимых ведомств и иным должностным лицам.

К разновидностям актов Президента США относятся, во-первых, исполнительные приказы, во-вторых, планы реорганизации, наконец, в-третьих, иные акты - правила, положения, прокламации, военные приказы и т. д. Наибольшую значимость имеют две первые разновидности.

Исполнительные приказы - это наиболее частые акты Президента. Они издаются на основе конституционных полномочий Президента либо в порядке делегированного законодательства и регулируют самые разнообразные вопросы социально-экономической и политической жизни. В настоящее время действует около 15 тыс. исполнительных приказов Президента США.

Большую значимость имеет и вторая разновидность актов Президента - планы реорганизации. Это акты, принимаемые Президентом на основе законов о реорганизации, которые делегируют Президенту полномочия по регулированию вопросов организации и порядка деятельности структур исполнительной власти на основе закона, а нередко (при наличии специального указания об этом в законе о реорганизации) и право изменять положения законов по этим вопросам. Например, именно на основе плана реорганизации в 1953 г. был учрежден федеральный департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния.

С 1977 г. сфера регулирования планами реорганизации была ограничена: Президент посредством таких планов теперь может реформировать лишь второстепенные структуры исполнительной власти. Крупные же организационные реформы исполнительной власти осуществляются актами Конгресса.

Планы реорганизации подлежат утверждению палатами Конгресса в течение 60 дней. Если план в течение этого срока не рассмотрен палатами, он вступает в силу в день, определяемый Президентом.

Акты Президента так же, как и федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, публикуются по мере их принятия в официальном периодическом издании "Федеральный регистр" ("Federal Register"), а также помещаются в периодически обновляемом многотомном "Своде федеральных постановлений" ("The Code of Federal Regulations"), где акты группируются по разделам.

Совокупность глав департаментов неофициально именуется в США Кабинетом. Такой термин для обозначения совещаний глав департаментов использовал уже первый Президент США Дж. Вашингтон. Еще раз подчеркнем, что Кабинет по сути является консультативным органом при Президенте, никаких юридически значимых актов он не принимает. Президент не обязан следовать советам членов Кабинета.

В состав Кабинета ныне входят 14 глав департаментов (секретарей), в также три министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США в ООН.

С учетом огромной значимости института Президента США в государственном механизме Конституция устанавливает определенные гарантии его деятельности, прежде всего политической, материальной и личной независимости, защищенности. Правовым средством обеспечения политической независимости Президента является отсутствие его политической ответственности перед кем бы то ни было, включая Конгресс. Конечно, реально политическая независимость не может быть полной, так как в своей деятельности Президент вынужден считаться с расстановкой сил и в обществе в целом, и в Конгрессе, и в своей партии. Юридически выраженная независимость может лишь смягчить реально существующий прессинг различных политических и социальных структур.

В качестве материальной гарантии статуса Президента Конституция США содержит положение о том, что за свою службу он получает вознаграждение и что оно не может быть изменено в течение периода, на который он избран. Причем в течение этого же периода Президент не может получать иного денежного вознаграждения из государственной казны: ни от федеральных властей, ни от штатов (разд. 1 ст. II Конституции).

Помимо установленного в твердой сумме жалованья, составляющего ныне 200 тыс. долл. в год, Президент получает дополнительные выплаты на покрытие расходов, связанных с выполнением должностных обязанностей, в частности транспортных и представительских. Уходящим в отставку Президентам назначается пожизненная пенсия.