Формирование института собственности в условиях приватизации

Институт собственности является важнейшим экономическим институтом, определяющим формирование институциональной среды общества. В плановой экономике господствовала государственная собственность. Государству за малым исключением принадлежали фактически все средства производства. В силу этого ключевым вопросом создания новых институтов стало перераспределение собственности и формирование нового класса собственников.

В постсоветской России с начала 1990-х годов развернулись процессы

разгосударствления экономики – уменьшения влияния государства на экономическое развитие страны. В первую очередь это означает снижение доли государственной собственности. Следует отметить, что эти процессы с переходом к рыночной экономике активно проходили в бывших социалистических странах Европы, а затем в Китае.

Вместе с тем следует отличать разгосударствление в странах с развитой экономикой и, соответственно, с переходной экономикой. В последних данные процессы связаны, в первую очередь, с приватизацией государственной собственности и быстрым ростом негосударственного сектора экономики.

В странах рыночной экономикой разгосударствление не означает, что государство перестает играть важную роль в рыночной экономике. Уменьшаются масштабы государственного предпринимательства, но государство остается структурным элементом смешанной экономики, стремясь наилучшим образом приспособиться к рыночным отношениям путем изменения форм своей деятельности.

Современный процесс разгосударствления не равнозначен денационализации (изменение собственности государственных предприятий), а последняя не сводится к одной приватизации (переход предприятий в частную собственность). Процесс разгосударствления сохраняет государственную собственность и направлен на повышение эффективности функционирования остающихся в государственном секторе предприятий.

Наконец, современный процесс разгосударствления характеризуется деидеологизацией, когда все более редкой становиться ситуация, при которой демократические партии выступают за расширение государственного сектора, а их противники – за частный. Так, в Швеции консерваторы, победив на выборах в 1976 г., сделали шаги в сторону увеличения государственного сектора, а социал-демократы в 1982г., взяв реванш, приступили к осуществлению приватизации. В Австрии процесс приватизации поддерживается социал-демократами, во Франции – социалистами.

Рассмотренные особенности современного процесса разгосударствления нашли отражение в его способах. Мировой опыт развитых стран свидетельствует о следующих наиболее распространенных современных способах разгосударствления. Прежде всего, либерализация рынков. В рамках этого процесса государство отменяет барьеры для доступа на рынок новых конкурентов, стимулирует диверсификацию производства и продаж, в результате чего растет число многопрофильных фирм, чья продукция может поступать на самые разные рынки. Государство поощряет также малый бизнес (через налоговые льготы), снимает ограничения для проникновения иностранного капитала, принимает меры по демонополизации экономики. Все это делает рынки более свободными.

Либерализация рынков означает разгосударствление без изменения государственной собственности. Другой способ разгосударствления – стимулирование создания и расширения сферы деятельности смешанных предприятий (государственно-частных). Это достигается с помощью льготного налогообложения или особого режима кредитования.

Еще один путь разгосударствления – создание для государственных предприятий рыночных условий функционирования. С этой целью государство использует меры, направленные на ликвидацию нерыночной обстановки, в которой находятся государственные предприятия: сокращение государственных субсидий, отказ от списаний банковской задолженности, отмена налоговых льгот.

Наконец, широко используется способ изменения собственности государственных предприятий – денационализация. При этом собственность государственных предприятий может переходить не только в руки частных лиц, но и к банкам, коллективам государственных предприятий, кооперативам.

В действительности все эти способы разгосударствления переплетаются, выражаясь в изменении собственности (при сохранении ведущей роли частной собственности) и совершенствовании хозяйственного механизма рыночной экономики. В экономической теории и в практике современный процесс разгосударствления адекватен приватизации.

Наиболее популярными формами приватизации государственной собственности в развитых странах являются:

- продажа предприятий непосредственно в частные руки; выкуп акций государственных предприятий менеджерами;

- продажа акций работникам предприятия;

- распространение акций предприятия среди населения.

Кроме того, практикуется сдача государственных предприятий в аренду и заключение контракта на управление предприятием. Продажа государственных предприятий в частные руки осуществляется путем организации аукционов и конкурсных торгов. Аукцион позволяет стать владельцем предприятия физическому или юридическому лицу, предложившего наибольшую цену. С помощью аукциона государственные предприятия приватизируются в относительно короткие сроки и с существенной финансовой прибылью для государства. В то же время аукционная торговля ограничивает число вероятных собственников, как так только действительно богатые лица могут позволить себе участвовать в аукционах. Владелец предприятия, купленного на аукционе, не ограничен никакими условиями со стороны государства, поэтому волен поступать со своей собственностью, как ему захочется (ликвидировать, перепрофилировать), не согласуясь с интересами общества.

Преодолеть этот недостаток аукционной торговли можно с помощью конкурсных торгов. Конкурсные торги – это продажа государственной собственности частным лицам в соответствии с требованиями и условиями, выдвинутыми государством. Но проведение конкурсов увеличивает текущие расходы (содержание специальных комиссий), снижает доходы (более низкая цена приватизации) и требует более длительного времени.

Выкуп акций государственного предприятия менеджерами («управленческие выкупы») осуществляется не только за наличные средства управляющих (как правило 20-25% покупной цены), но и за счет банковских кредитов, средств пенсионных и страховых фондов (65-80% покупной цены). Поэтому «управленческие выкупы» выступают своеобразным видом кредитования менеджеров под залог имущества предприятия. При этом доходы от функционирования таких предприятий с лихвой покрывают взятые в кредит ссуды. Привлекательность «управленческих выкупов» состоит в активизации предприимчивости менеджеров, которые становясь (наряду с финансовыми институтами, кредитующими сделки) совладельцами предприятия, заинтересованы в повышении эффективности его функционирования, улучшении управления и реализации собственных интересов.

Приватизация в форме продажи акций работникам предприятий означает развитие рабочей акционерной собственности. Продажа акций рабочим является эффективным средством повышения их заинтересованности в результатах своей работы, росте производительности труда и прибыльности предприятий.

Однако превращение рабочих в собственников основано либо на налоговых скидках предприятиям, решившим продавать акции работникам, либо на льготных условиях продажи акций рабочим (как форма дополнительной оплаты труда). В результате недоиспользуются потенциальные предпринимательские и организаторские способности работников. Отсюда настороженность правительства к полному выкупу работниками государственных предприятий.

Одна из наиболее распространенных форм приватизации – публичная продажа акций населению, при которой государственное предприятие превращается в акционерное общество открытого типа. Продажа акций населению осуществляется по фиксированной или конкурсной цене. При продаже акций по фиксированной цене возможны завышение или занижение стоимости имущества.

При конкурсной цене достигается более точная оценка имущества государственных предприятий. Покупка акций мелкими инвесторами стимулируется широко используемыми льготами: премии для купивших акции в максимально короткий срок, отсрочка платежей или разрешение оплаты акций по частям с полной выплатой дивидендов, установление более низкой цены на акции.

Публичная продажа акций ориентируется на сбережения населения. Ее главное преимущество состоит в открытости и доступности для всех желающих. В приватизации государственных предприятий могут участвовать и иностранные инвесторы. Однако их доля, как правило, четко определена законодательством в интересах и поддержания конкурентоспособности национальной экономики. В то же время их участие в приватизации желательно для интеграции национальной экономики в мировое хозяйство.

Приватизация не всегда сопровождалась продажей государственного имущества. Нередко государственная собственность «разбавлялась» частным капиталом, образуя смешанные предприятия. Практиковалась также аренда, когда физические или юридические лица приобретали часть государственного имущества в пользование на определенный период и за определенную плату.

Арендатор получает возможность самостоятельно организовывать производственный процесс, нанимать персонал, осуществлять контроль за производством и нести финансовую ответственность за хозяйственную деятельность предприятия. Как правило, аренда использовалась для малорентабельных предприятий с целью повышения эффективности их работы. В этих же случаях могла использоваться такая форма, как заключение контракта на управление предприятием. Соглашения об аренде и контракты на управление зачастую являются временными мерами для улучшения экономических показателей деятельности государственных предприятий или переходной ступенью к приватизации.

В 80-е годы в мире приватизация достигла значительных масштабов. В Великобритании доля ВВП, производимая государственными предприятиями, упала с 9% в 1979 г. до 3% в 1990 г. доля рабочих на государственных предприятиях сократилась за этот период на 1,3 млн. человек, составив в 1990 г. 2,8% всех занятых.Всего за 1979-1985 гг. в частную собственность было передано 20 государственных компаний (из 51 на1979 г.). Во Франции за 1986-1988 гг. было приватизировано 15 крупных предприятий⁶¹. Процесс приватизации изменил положение государственных предприятий в рыночной экономике. Это выразилось в упрощении взаимоотношений предприятий с государственными органами власти, в менее жестком контроле со стороны государства. Например, в Германии министрам запрещено непосредственное участие в административных советах государственных предприятий. Министерство может быть представлено только двумя служащими, а общее число представителей государственной администрации не может превышать 40% общей численности руководства государственного предприятия.

_________________

⁶¹Экономика /под ред.А.С. Булатова. – М.: Издательство БЕК, 1997.

Изменились правила финансовых взаимоотношений государства и предприятий.

Так, увеличиваются процентные ставки за хранение активов предприятий на государственных банковских счетах. Появляются новые типы ценных бумаг (без права голоса, но означающие участие государства в капитале).

В ряде случаев приватизация заменялась переводом предприятий из одной индустриальной категории в другую. Например, французская компания «Рено» переведена из публично-правовой в частноправовую группу. Таким образом, приватизация в развитых странах осуществляется в разных формах, используется разные способы продаж, приватизируемые предприятия получают разный юридический статус, контролирующими собственниками становятся индивидуальные лица, институты (в основном финансовые), управляющие, персонал предприятия или только рабочие. Процесс приватизации, как правило, занимает много лет.

Опыт приватизации 80-х годов в странах Запада показывает, во-первых, что роль государства в экономике не уменьшается, а государственная собственность сохраняется наряду с другими формами собственности. Государство выступает субъектом одной из форм собственности, гарантом определенных прав собственности многообразных субъектов, обеспечивающим самостоятельность предпринимательской деятельности и экономическую ответственность; регулирует деятельность всех видов собственности, создавая равные условия хозяйствования.

Во-вторых, осуществляемая в разных странах приватизация идет более успешно, если является организованным сверху процессом. Приватизация – это экономическая политика государства, поэтому именно государство должно стать главным организатором новых рыночных структур.

В-третьих, успех процесса приватизации во многом определяется его четкой правовой основой и гибкой приватизационной политикой государства. Для успешного осуществления приватизации в России необходимо создание определенных условий. Прежде всего, должны существовать объекты государственной собственности, то есть учреждения, которые по закону имеют право ей распоряжаться (продавать или покупать акции государственных предприятий). В западных странах такими субъектами являются холдинговые компании, находящиеся под контролем законодательной власти и не имеющие права никому делегировать свои полномочия.

Первым шагом в этом направлении в нашей стране стало образование Российского фонда федерального имущества (субъект государственной собственности), выступающего продавцом приватизированных долей государственных предприятий (паев, акций). Деятельность фонда финансируется за счет средств, полученных от приватизации. На местах фонд имеет свои отделения. Фонд выполняет следующие функции:

- временно владеет принадлежащими РФ свидетельствами собственности на приватизированные предприятия;

- осуществляет полномочия РФ как собственника на общих собраниях;

- обменивает принадлежащие РФ акции на акции инвестиционных фондов и холдинговых компаний.

Исполнительные функции – разработка программы, организация процесса приватизации и контроля за ее ходом были возложены на Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом (Госкомимущество). Комитет принимал решения о приватизации предприятий.

Развертывающийся процесс приватизации отечественных государственных предприятий позволяет выявить некоторые ее особенности. Важнейшая черта приватизации в России – ее централизованный характер. Приватизация отечественных предприятий – это организованный сверху процесс, она представляет собой государственную экономическую политику. В результате государство регулирует и контролирует приватизационные процессы.

Поскольку в отечественной экономике опыт разгосударствления полностью отсутствовал, задачи приватизации были шире, чем в западных странах. Подавляющее преобладание в нашей стране государственной собственности делало процесс приватизации необходимым для демонополизации экономики и стабилизации экономического положения, развития демократического характера отношений собственности и управления предприятиями, для рациональной деятельности государственного сектора, повышения эффективности функционирования предприятий, для стимулирования различных форм предпринимательства, улучшения состояния государственных финансов и снижения инфляции.

В России приватизация проходила в 2 этапа. Первый этап пришелся на 1992-1994 годы. Приватизационный процесс первого периода имел две важнейшие черты: во-первых, «ваучерный» характер осуществления; во-вторых, проведение в условиях зарождения рыночных отношений, что вызывало необходимость адаптации приватизируемого предприятия к только еще формирующейся рыночной среде. «Ваучерный» характер приватизации в России означает, что государственная собственность передается гражданам бесплатно. В августе 1992 года был издан Указ Президента РФ о внедрении приватизационных чеков (государственных ценных бумаг целевого назначения) – ваучеров, которые реализуют механизм бесплатной передачи имущества, долей в акционерных обществах и акций предприятий государственной собственности. Номинал каждого ваучера составлял 10 тыс. рублей. Это документ на предъявителя. По истечению срока действия приватизационные чеки считаются погашенными и изымаются из обращения. Приватизационные чеки действуют однократно в качестве средства платежа в процессе приватизации.

На приватизационные чеки могут приобретаться объекты приватизации, а также акции специальных инвестиционных фондов. В июле 1991 года в России был принят Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992-1994 годы. Все предприятия, подлежащие приватизации, были разделены на три группы: - мелкие предприятия (до 200 занятых с балансовой стоимостью основных фондов менее 1 млн. руб.), они подлежали продаже на аукционах (конкурсах);

- крупные предприятия (занято более 1000 человек при балансовой стоимости основных фондов свыше 50 млн. руб.), приватизировавшиеся путем преобразования в открытые акционерные общества;

- остальные предприятия, которые могли быть приватизированы любым из установленных способов в соответствии с требованиями принятой программы.

Таким образом, акционерное общество становится основной организационной формой предприятий в России. С появлением ваучеров как особого типа ценных бумаг связано функционирование в нашей стране специальных инвестиционных фондов приватизации (чековых инвестиционных фондов - ЧИФ), не типичных для мировой практики. Функции чековых инвестиционных фондов состоят:

- в мобилизации за счет эмиссии собственных акций;

- в инвестировании их в ценные бумаги приватизационных предприятий;

- в торговых операциях (спекуляциях) с ваучерами. Следовательно, в задачу чековых инвестиционных фондов аккумулирование чеков населения и обмен их на акции предприятий. Минимальный размер уставного капитала чековых инвестиционных фондов составляет 500 тыс. руб.

Вторая особенность отечественной приватизации состояла в том, что она существенно отличалась от других стран, где реализуется в адекватной экономической среде. В отечественной же экономике рыночные отношения в стадии становления. Поэтому приватизация предполагает адаптацию приватизируемого предприятия к рыночным условиям.

Адаптация приватизируемого предприятия к формирующимся в России рыночным условиям представляет собой сложный процесс, включающий экономико-правовую, производственную, финансовую и социальную адаптацию. Каждый из этих компонентов выполняет свою функцию, все они обусловливают друг друга. Но основой адаптации является производственное и финансовое приспособление, так как оно определяет всю хозяйственную деятельность предприятий. В адаптации приватизируемого предприятия на микроуровне решающую роль играет менеджмент предприятия, ибо умелое управление им позволяет сократить издержки приватизации, лучше мобилизовать финансовые ресурсы, успешно осуществлять инвестиционные процессы. Наибольшую сложность для приватизируемого предприятия представляет адаптация к рыночным условиям на макроуровне. Это связано с тем, что, во-первых, без учета внешних факторов предприятию невозможно решить весь комплекс своих внутренних (производственных, финансовых, социальных) проблем; во-вторых, формирование рыночных условий на макроуровне не зависит от самого предприятия, а во многом определяется политикой государства, тем, какова поддержка им приватизируемого предприятия посредством использования экономических, финансовых, административных рычагов.

Первый этап приватизации закончился в июне 1994 года. В целом можно выделить следующие его результаты:

1) разгосударствление и приватизация заняли ключевое место в процессе трансформации экономики России, охватившем все основные объекты общества: органы государственной власти, управления и контроля; предприятия и объединения предприятий; коммерческие структуры; общественные организации; граждане; 2) впервые была создана и начала работать модель приватизации, позволившая осуществить передачу в частую собственность имущества десятков тысяч предприятий; 3) центральное место в приватизации государственных предприятий заняли чековые аукционы, обладающие положительными моментами с точки зрения инвестирования: открытостью, позволяющей привлечь дополнительных инвесторов; возможностью выбирать тактику инвестирования и тем самым увеличивать или снижать собственный риск (использование двух типов заявок – содержащих и не содержащих ограничения на курс аукциона); гарантиями на владение акциями выставленного на продажу пакета предприятий, поскольку результаты аукциона при внесении победителей в соответствующий протокол имеют законную силу. Следовательно, процедура чековых аукционов содержит рыночный механизм вступления инвесторов в права собственности.

Вместе с тем результаты первого периода приватизации оцениваются неоднозначно. Прежде всего, хотя приватизационные чеки позволили каждому гражданину получить реальную возможность (правда, небольшую) участвовать в перераспределении собственности, пока еще преждевременно говорить о формировании широкого слоя частных собственников.

Способы приватизации, зафиксированные в государственной программе, излишне унифицированы. А между тем одновременное применение различных форм, их оптимальное сочетание способно обеспечить гибкость приватизационной стратегии в зависимости от конкретной социально-экономической ситуации в различных регионах.

Недостаточно использован при приватизации отраслевой подход, учет структуры каждой отрасли. Это позволило бы знать реальное положение предприятий в отрасли, соединить при продаже государственных предприятий стабильные фирмы с неблагополучными, предотвратить скупку лучших государственных компаний.

Наиболее сложный вопрос при осуществлении приватизации – оценка стоимости государственного имущества. Для российской приватизации характерна продажа предприятий ниже их рыночной стоимости. В результате многие предприятия были проданы за бесценок. Не были продуманы механизмы защиты от негативных последствий приватизации. Так, не требовалась декларация о доходах от крупных покупателей приватизационного имущества, не проверялась их кредитоспособность, «не отслеживалось» движение приватизационных чеков. Все это свидетельствует о том, что программа приватизации и механизм ее реализации нуждались в корректировке.

С 1 июля 1994 года в соответствии с Указом президента РФ начался новый период в приватизационном процессе – постваучерный или денежный. Участниками денежной приватизации становятся крупные инвесторы, а следовательно, делается ориентация на экономическую целесообразность. Поэтому предполагается переход к индивидуальному рассмотрению приватизационных проектов при продаже наиболее крупных предприятий.

Среди способов денежной приватизации наибольший интерес представляют специализированные денежные аукционы и инвестиционные конкурсы. Механизм продажи акций на специализированных денежных аукционах полностью повторяет механизм продажи акций на специализированных чековых аукционах. Акции также продаются по единой цене, подаются заявки двух разных типов, где указываются общая сумма платежа и количество приобретаемых акций. Главная особенность – оплата ценных бумаг осуществляется не чеками, а деньгами. Проведение инвестиционных конкурсов предполагает осуществление покупателем акций инвестиций в производство. Это делает инвестиционные конкурсы более целесообразными, так как экономическая цель денежной приватизации состоит в привлечении инвестиций в экономику, а не в пополнении государственного бюджета.

В целом в России наблюдалась устойчивая тенденция к снижению количественных показателей приватизированных предприятий, что можно объяснить следующими факторами:

а) завершением процесса приватизации по "унифицированным схемам";

б) в основном завершено акционирование предприятий нефтяной отрасли, металлургии, морского и речного транспорта, являющихся наиболее привлекательными для инвесторов;

в) отсутствием заинтересованности менеджмента в проведении приватизации, что обусловлено наличием в гражданском законодательстве права хозяйственного ведения, которое практически выводит унитарные предприятия из-под эффективного контроля государства;

г) наличием в действующем приватизационном законодательстве устаревших норм и необоснованных ограничений.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 11128 федеральных государственных унитарных предприятий, 26 казенных предприятий и 34209 федеральных государственных учреждений. Надо признать, что приватизация не закончилась и перед государством стоит еще много задач для более эффективного осуществления процесса приватизации.