Захист тимчасово непрацездатних та інвалідів

Одним з важливих обов’язків держави є піклування про своїх громадян, які з різних причин частково чи повністю втратили можливість забезпечувати себе. Окрім сталих факторів, які викликають тривалу або тимчасову непрацездатність (вагітність та пологи, травматизм, нещасні випадки, професійні чи інші захворювання, безробіття і т.ін.) є події, що різко збільшують лави знедолених або скалічених, які без сторонньої допомоги залишаються на узбіччі життя. Головними такими чинниками виступають війни та революції. Тож післявоєнні та післяреволюційні періоди завжди пов’язані із необхідністю впровадження виняткових заходів у сфері соціального піклування.

Соціальний захист населення в період НЕПу можна розглядати за такими головними напрямками:

· соціальне страхування робітників та службовців, які тимчасово втратили працездатність;

· соціальне забезпечення непрацездатного населення;

· забезпечення селян за рахунок взаємодопомоги;

На початку 20-х років ХХ ст. перед країною постало широке коло соціальних проблем, вирішення яких потребувало не тільки кропіткої організаційної роботи та напруження зусиль населення, але й залучення значних коштів, яких катастрофічно не вистачало. Тому в багатьох сферах вдавалися до пошуку та реалізації в якості складової частини державної політики альтернативних рішень, орієнтованих на максимальне використання самодіяльності та самозабезпечення. Такі ініціативи було внесено і в систему соціального забезпечення у вигляді соціального страхування, селянських товариств взаємодопомоги та інвалідної кооперації.

З введенням НЕПу відбулося впровадження системи соціального страхування. Функціональна суть соцстраху полягала в тому, щоб мобілізувати кошти промислових підприємств та різних установ для підтримки робітників. Відхід від практики державного соціального забезпечення, яка домінувала в період воєнного комунізму, був пов’язаний з тим, що держава більше не була монопольним власником промисловості, тому не вважала за потрібне нести весь тягар забезпечення найманих працівників. Формування системи соціального страхування розпочалося 10 грудня 1921 р., коли Раднарком УСРР ухвалив «Положення про соціальне забезпечення трудящих та їхніх сімей на випадок тимчасової або постійної втрати працездатності», яке стосувалося найманих робітників державних, громадських, кооперативних і приватних підприємств та установ. Їх зобов’язували надавати допомогу робітникам і службовцям по лінії соціального забезпечення в наступних випадках: тимчасової втрати працездатності, материнства, похорон, інвалідності, сім’ям після втрати годувальника, лікування [1]. Матеріальне утримання трудящих базувалося на обов’язкових внесках підприємств, установ та господарств, в яких використовували найману працю.

Всі страхові надходження (страхові внески, пені, штрафи та ін.) розподілялися поміж 5 страховими фондами, кожен з яких мав спеціальне призначення [2]:

1. Фонд «А» - матеріальна допомога з тимчасової непрацездатності, материнства та додатковим видам;

2. Фонд «Б» - пенсії і допомога інвалідам та родинам, які втратили годувальника;

3. Фонд «В» - допомога з безробіття;

4. Фонд «Г» - безкоштовна медична допомога;

5. Запасний фонд.

Початок формування страхової системи в регіоні супроводжувалося двома факторами. По-перше, стихійною появою різноманітних механізмів, які треба було приводити до одного знаменника. Так, у 1922 р. норма виплати по фонду «А» в більшості кас відповідала розміру фактичного заробітку, а в деяких вираховувалась як середньомісячна за останні три місяці. Планувалося, що проведення Губернської наради 15.07.1922 р. сприятиме уніфікації принципів цих виплат [3]. По-друге, Донбас вирізнявся найбільш несприятливими умовами для розвитку соціального страхування в республіці через склад своєї промисловості. Тут домінували підприємства з видобутку кам’яного вугілля та металургії, які були і залишаються найбільш небезпечними для життя і здоров’я робітників, що приводило до підвищеного рівня захворюваності та нещасливих випадків.

Наочно демонструє цю особливість розподіл застрахованих за розрядами небезпечності та шкідливості, розміщений в «Додатку АЗ». Як бачимо, біля ¾ застрахованих в Донецькій губернії відносилися до найбільш небезпечного – 4-го розряду, в той час коли на Україні, навіть разом з Донбасом, на 4-й розряд приходилося трохи більше ¼ всіх застрахованих. У зв’язку з цим в нашому регіоні середній розряд небезпеки дорівнював 3,4, а по республіці в цілому – тільки 2,4. [4]. Отже, більше робітників та службовців зверталися за виплатами по фондам «А» і «Б». Доказом можуть служити дані про кількість оплачених днів тимчасової непрацездатності внаслідок професійного травматизму за дев’ять місяців з жовтня 1923р. по червень 1924 р. Так, на 100 застрахованих у Донбасі в середньому таких днів було 19,9, в той час, коли по Україні – 9,9 [5].

Що стосується справ по фонду «Б», то Донецьке губернське управління соціального страхування не володіло інформацією про кількість інвалідів праці до 1922 р. Більше того, ніякої допомоги «старим» інвалідам собезами на той час не надавалося, за винятком тих, що потрапили до інвалідних будинків [6].

У 1923 р. ще не було фінансової можливості забезпечувати інвалідів праці та родини, які втратили годувальника, тому намагалися знайти інші форми підтримки. «Виплати, які видаються цим категоріям осіб не можуть бути необхідним прожитковим мінімумом… Ця обставина ставить перед нами питання про пошук засобів для максимального задоволення інвалідів та родин без годувальників. Одним з таких засобів є організація інвалідних та дитячих будинків, в яких інваліди праці та діти, з одного боку, могли б застосувати свої невеликі сили, з іншого- отримати умови до існування» [7].

Особи, які тимчасово втратили місце роботи, також мали бути об’єктом діяльності органів соціального страхування. Але в червні 1922 р. видача допомоги з безробіття майже не проводилася в Донбасі через відсутність коштів [8]. Вірогідно, подібна ситуація була типовою для всієї республіки, що змушувало пристосовувати до неї правила соціального страхування та звужувати коло осіб, які мали право звертатися по допомогу.

Так, у 1923 р. в умовах, коли неможливо було підтримувати всіх зареєстрованих на Біржі праці, було вирішено відбирати тих, хто мав найбільшу господарську та соціальну цінність для нової держави. Встановлювався поділ взятого на облік контингенту на дві групи: безробітних в істинному сенсі цього слова (вони користувалися як першочерговістю працевлаштування, так і правом на всі види допомоги) та «тих, які шукають роботу» (вони посилалися на роботу тільки у випадку відсутності кандидатів першої групи та не мали будь-якої державної підтримки). Потрапити до привілейованої категорії можна було в першу чергу завдяки високій кваліфікації. Потім до неї зараховували тих, хто мав стаж роботи (рік для робітників та три роки для службовців), або відслужив в Червоній Армії. Всі інші опинялися у другій групі. Певними пільгами користувалися вагітні жінки та жінки, які мали дітей; до підлітків застосовувалися не такі жорсткі умови відбору [9].

Слід пам’ятати, що з 1921 р. державне пенсійне забезпечення почало реалізовуватися для робітників та службовців за системою соціального страхування, а для військовослужбовців та інших категорій трудящих – за системою соціального забезпечення [10]. Але і тут головною проблемою був брак коштів. Вирішували її аналогічно – зменшували чисельність контингенту, який обслуговувався. Так, в результаті «чистки» кількість утриманців собезів у Донецькій губернії зменшилася з 15.000 станом на 1 листопада 1923 р. до 9.137 осіб на 1 листопада 1924 р., тобто на 39% [11].

Ця практика широко використовувалася і надалі. Під час обстеження стану соціального забезпечення в Старобільській окрузі в 1926 р. було виявлено, що в межах кампанії по Всеукраїнській перереєстрації того ж року в Старобільську застосували «надто жорсткий» підхід. При однаковій інвалідності (наприклад, відсутність ноги) деякі підопіклі отримали 3-тю, 4-ту, 5-ту і навіть 6-ту групу. За відсутністю обох ніг – визначалася 3-тя група [12]. Таким чином намагалися привести у відповідність кількість утриманців, які мали право на одержання грошових виплат, до обсягів фінансування цих виплат.

Норми пенсій, які виплачували собези, не відповідали офіційно встановленим на державному рівні. Це пояснювалося тим, що правила встановлював НКСЗ, а фінансуватися ці заходи мали з місцевого бюджету. Як зазначав представник Артемівського собезу в 1924 р.: «якщо мінімум пенсії відповідно до циркуляра НКСЗ – 10 крб., то на місці він перетворюється на 3 крб. 60 коп., а якщо максимум – 20 крб., то на місці він обертається на 7 крб. 20 коп.» [13]. Тож, норми забезпечення тих категорій, які утримувалися за рахунок місцевого бюджету(інваліди громадянської та імперіалістичної війни; родини військових, що втратили годувальника; родини червоноармійців; інші родини) в 1923/1924 р. у Донецькій губернії коливалися у межах від 1 до 20 крб. Водночас, категорії, що забезпечувалися за рахунок державного бюджету (родини курсантів радпартшкіл та політбійців; персональні пенсіонери), відчували більшу впевненість у своїй фінансовій стабільності, оскільки перші отримували від 9 до 28 крб., а персональні пенсіонери – від 20 до 99 крб. 50 коп. [14].

Цікаво, що підопічним собезів надавалося право навчання з метою підвищення їх кваліфікації. Протягом 1923/1924 р. до учбових закладів було відправлено 17 інвалідів війни та праці, членів родин військових, які втратили годувальника. З них 4 особи стали студентами ВНЗів, 4- робітфаків та 9 – профшкіл [15].

Окремим напрямком роботи собезів було курортне лікування, на яке протягом літа 1924 р. було направлено 32 особи, та протезування.

Для інвалідів та людей похилого віку, які не мали рідних та потребували сторонньої допомоги, були відкриті інвалідні будинки та заклади постійного перебування. У Донецькій губернії в 1923/1924 р. було 11 таких установ змішаного типу. Всі вони перебували у кризовому стані, бо асигнувань вистачало лише на годування [16]. Фінансові труднощі зумовлювали розміщення в одному будинку чоловіків, жінок, людей похилого віку та інвалідів громадянської війни [17].

Станом на 1 жовтня 1928 р. в Донбасі існувало 6 установ соціального забезпечення, які разом могли надати притулок 327 інвалідам. Найбільш скромними витрати на одного утриманця були в Старобільській окрузі (10 крб. 74 коп.), найбільш щедрими – в Сталінській (21 крб.) [18].

Загалом, право на перебування у інвалідному будинку мали тільки ті, хто на 100% втратив працездатність, але за даними Бахмутського собезу часто туди доводилося направляти інвалідів 2-3 груп, які були в скруті[19]. Крім того, реальна кількість підопічних в цих установах не завжди відповідала штатному розрахунку місць. Так, в 1925 р. в розпорядженні Луганського окрсобезу був будинок для людей похилого віку, розрахований на 40 ліжок, в той час, коли зайнято в ньому було 60 ліжок [20]. З іншого боку, один з інвалідних будинків Сталінської округи 1926 р. був розрахований на 50 осіб, але насправді через брак інвентаря вміщував від 32 до 40 утриманців, які переважно були літніми людьми у віці від 70 до 118 років [21].

Кооперування інвалідів регіону почалося в серпні–вересні 1923 р. під керівництвом спеціальних комісій сприяння при губернському відділі соціального забезпечення. Метою оформлення окремої гілки кооперативного руху в місцевих звітах відверто називали зменшення витрат як державного, так і місцевого бюджетів на утримання підопічних [22], а не прагнення створити умови для соціальної та професійної реабілітації інвалідів.

Кількість артілей в губернії поступово збільшувалася. Якщо в листопаді 1923 р. налічувалося 19 товариств зі 120 кооперованими інвалідами, то в листопаді 1924 р. відповідно 57 та 677 [23]. Спеціалізація цих виробничих та виробничо-збутових об’єднань була різноманітною. Серед них були чоботарські майстерні, пекарні, млини, кондитерські, магазини готового одягу і т. ін. Заробіток членів інвалідної кооперації в різних округах та видах діяльності не був однаковим. Так, в Старобільський окрузі в 1926 р. працівники шевської майстерні отримували 12-15 крб. на місяць, персонал їдальні – 18-22 крб., робітники пекарні – 25-28 крб. [24]. Водночас, у Маріупольській окрузі щомісячний заробіток членів артілей на селі сягав 30-40 крб., а в місті – 70-80 крб. [25].

Показово, що наведені показники дорівнювали, а частіше – значно перевищували рівень пенсійних виплат, які становили для інвалідів І групи в містах 22 крб., в селах – 4 крб. Крім того, не слід забувати, що пенсійним забезпеченням користувалися тільки інваліди перших трьох груп з шести можливих, тож для решти пільгові умови створення товариств інвалідної кооперації з досить високим рівнем заробітної платні були чудовим шансом.

Становлення нової справи супроводжувалася різноманітними проблемами. Наприклад, восени 1924 р. ще не було зрозумілим як залучати до товариств пріоритетну для влади категорію – інвалідів війни, серед яких майже не було кваліфікованих працівників. Маріупольський собез пропонував створювати артілі з інвалідів-кустарів, а вже потім включати до них інвалідів війни [26]. Сталінський собез, виходячи з того, що в робітничих районах інвалідність мали переважно шахтарі, які раніше не займалися ремеслом, змушений був створювати для них навчальні майстерні [27].

Перепоною іншого характеру була відмова місцевих установ від надання пільгових умов. Так, відділ комунального господарства Сталінської округи вимагав від артілі ковбасників за оренду магазина 550 крб. на місяць замість встановлених 130 крб. [28]. З діаметрально протилежною проблемою боролися в Маріупольській окрузі, коли винна крамниця інвалідної кооперації перетворилася на шинок, в якому постійно відбувалися дебоші з гармонями, піснями, танцями, причому вино не було предметом власного виробництва [29]. Звісно, таку «артіль» ліквідували. Взагалі, губсобез закликав розвивати виробничі товариства, але торгівельних все одно було набагато більше. У 1925-26 році в Сталінській окрузі було 9 виробничих та 40 торгівельних одиниць з кількістю членів 187, а в 1926-27 році вже 17 виробничих та 94 торгівельних, в яких працювало 493 особи. Ще однією цікавинкою було те, що в 1925-26 році неінвалідний склад артілей відповідав 83,3%, і тільки в наступному році відсоток було зменшено до 24,2% [30].

Отже, інвалідна кооперація в Донбасі отримала значне поширення у другій половині 1920-х рр. Частина недоліків її діяльності була пов’язана зі становленням законодавчої бази та відсутністю чітких інструкцій, інша – з вадами поведінки її членів та керівників.

Функції соціального забезпечення на селі мали виконувати селянські комітети взаємодопомоги, які мали статус громадських організацій. В Україні вони виникли 23 грудня 1921 р. згідно з декретом РНК УСРР [31]. Їх завданням була допомога селянам, які постраждали від стихійного лиха, забезпечення інвалідів, сиріт та інших категорій утриманців, допомога біднішим селянам. Кошти для цього КВД мали отримувати від обробки землі, що їм виділялася, роботи орендованих підприємств, а також самообкладання селянства [32].

За даними дослідниці О.В.Отземко КВД не отримали широкого поширення та популярності серед селян протягом першої половини 20-х рр. ХХ ст. У 1922 р. їх організація була заборонена в Маріупольському, Таганрозькому, Юзівському, Гришинському повітах, як таких, що потерпали від голоду. Згодом, їх діяльність була дуже скромною, бо вони мали слабку матеріальну базу. «Селяни взагалі ставилися до Комітетів взаємодопомоги негативно, справедливо ототожнюючи їх з Комітетами незаможних селян, які також не мали авторитету на селі. Комісія Наркомату Робітничо-селянської інспекції, що перевіряла становище низового радянського апарату в Донецькій губернії на початку 1925 р., констатувала нерозмежованість функцій КНС і КВД, нечисленність останніх, відсутність авторитету серед населення, а також самопостачання КНС із фондів Комітетів взаємодопомоги, що посилювало недовіру до них селянства [33]». Сучасники подій пояснювали таку спорідненість названих організацій (коли в 1924 р. тільки 20% КВД працювали самостійно) браком коштів на те, щоб утримувати окремих співробітників для КВД [34].

Станом на 1924 р. в Донецькій губернії існувало 5 окружних секцій КВД, 60 районних та 609 сільських. Вони обслуговували 4117 родин червоноармійців, 2980 інвалідів війни та праці, 5467 родин, що втратили годувальника. Допомога надавалася натурою (від 1 до 3 пудів в місяць на родину) та працею (за 1924 р. трудовою допомогою було охоплено 6214 сімей, для яких в середньому було оброблено по 2 дес. землі) [35].

 

Отже, протягом НЕПу існувала система соціального захисту, яка була орієнтована на:

1. максимальне залучення коштів та ініціативи самого населення. Це було зумовлено значною диспропорцією між чисельністю знедолених категорій громадян та обсягами фінансів, якими держава могла їх забезпечити. Тож значна доля відповідальності за порятунок цих людей лягла на плечі органів страхування, інвалідної кооперації та комітетів взаємодопомоги;

2. штучне обмеження кола претендентів на допомогу за рахунок встановлення правил реєстрації. Як було показано, на місцях така тенденція могла розвинутися до абсурдних масштабів, як це було в Старобільській окрузі.