Роль семейного законодательства в обеспечении прав несовершеннолетних

 

В настоящее время реформирование российского семейного законодательства пошло по пути создания развитой правовой системы, поддерживающей семью и соответствующей складывающимся в России новым экономическим, социальным и политическим реалиям. В данном случае можно говорить о двух этапах развития российского семейного законодательства: до 1993 года – в период действия Кодекса о браке и семье РСФСР (1969 г.)[263] и после 1993 года, когда вступила в действие новая Конституция РФ и принят Семейный кодекс РФ (1995г.).[264]

Семейный кодекс развивает конституционные правила применительно к внутрисемейным отношениям, тем целям, которые это законодательство преследует. При этом автор придерживается точки зрения, согласно которой «линия на сближение Основного закона государства (Конституции) и закона отраслевого (Семейного кодекса) идет по нескольким направлениям, куда входит:

признание самостоятельности прав ребенка;

усиление начал свободы выбора средств и способов защиты интересов несовершеннолетних;

последовательное воплощение в действительность идеи приоритета прав ребенка;

превращение семейно-правовой нормы в действенный инструмент помощи детям;

соблюдение требований Конвенции «О правах ребенка».[265]

Семейное законодательство - это система законодательных актов, регулирующих семейные отношения. К основным началам семейного законодательства относится защита семьи, материнства, отцовства и детства в Российской Федерации, закрепленная в Конституции РФ.

Принципиально важными для семьи являются установления статьи 17 Конституции РФ, признающей и гарантирующей права и свободы человека и гражданина. Государственная их защита обеспечивается положениями статьи 45 Конституции. Отсюда следует, что согласно статье 46 каждому, а, следовательно, и несовершеннолетнему, гарантируется судебная защита его прав. Ориентиром стала и статья 130 Конституции РФ, где обращается внимание на самостоятельность в решении вопросов местного значения, в том числе затрагивающих семейно-правовую охрану несовершеннолетних, органами местного самоуправления.

Нормы семейного законодательства обеспечивают надлежащее осуществление прав членов семьи и защиту этих прав при их нарушении, не допуская в соответствии со статьей 23 Конституции РФ (о праве граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну)[266] произвольного вмешательства в дела семьи.

При том, что семейная жизнь - особая, интимная область человеческих взаимоотношений, которые не в полном объеме могут регулироваться нормами права, развитие семьи, ее благополучие настолько важны для обеспечения стабильности в обществе и государстве в целом, что оно стремится урегулировать семейные отношения, способные поддаваться воздействию закона.

Поскольку защита семьи осуществляется не только семейно-правовыми, но и международными нормами, большую роль здесь играют такие документы, как Конвенция ООН о правах ребенка, Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Всемирная Декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей и другие. Содержание перечисленных документов оказало существенное влияние на Семейный кодекс РФ, отразило основные положения этих и других международных правовых документов, ратифицированных Россией, а также опыт реформирования семейного законодательства в зарубежных странах.

Конституция России относит семейное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, причем нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Федерации, должны соответствовать и не противоречить Семейному кодексу РФ.

Семейное законодательство состоит из Семейного кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов. Сюда входит, например, уже упоминаемый Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; Федеральный закон «О дополнительных гарантиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и другие; а также законы субъектов РФ: Закон Республики Карелия «О защите прав детей»; Закон республики Карелия «Об усыновлении детей иностранными гражданами»; Закон Курской области «Об оплате труда приемных родителей (родителя) и льготах, предоставляемых приемной семье»; Закон Кировской области «О размере оплаты труда приемных родителей и льготах, предоставленных приемным семьям»; Закон «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве»[267]; Закон Ярославской области «О льготах приемной семье»; Закон Свердловской области «О защите прав ребенка» и другие.

Важную роль в семейном законодательстве играют и такие нормативно-правовые документы, как Указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики», Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»); Постановления Правительства РФ (в частности, Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. N 1565 «О Плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 годы», Постановление Правительства РФ от 29 мая 2002 г. N 363 «О подпрограмме «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации /2002-2005 годы/», «О федеральной целевой программе «Молодежь России /2001-2005 годы/»); федеральные программы (Федеральная целевая программа «Дети России»); доклады (Государственный доклад «О положении детей в РФ» 2002 г.).

С другой стороны, в защите семьи принимают участие и нормы других отраслей права: гражданского, социального обеспечения, трудового, уголовного и прочих. Однако, Семейный кодекс РФ является законодательным актом, имеющим базовое значение для развития брачно-семейного законодательства, а, следовательно, и укрепления российской семьи на новом этапе исторического развития страны.

В соответствии с Конституцией РФ Семейным кодексом сформулированы основные принципы семейного законодательства, установлен круг общественных отношений, которые регулируются семейным законодательством, а именно: условия и порядок вступления в брак и его прекращения или признания недействительным, личные имущественные или неимущественные отношения между членами семьи и другими родственниками, порядок и форма устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей.

Семейный кодекс РФ[268] подтвердил традиционные для российского общества нравственные ценности - добровольность брака, основанного на взаимном доверии, уважении, любви и взаимоподдержке, единобрачие, равенство прав супругов в семье, приоритет семейного воспитания детей, а также первостепенное обеспечение защиты их прав и интересов, то есть сохранил основные принципы российского законодательства. Но вместе с тем, существенно изменились формы и способы их обеспечения. Новый Семейный кодекс РФ содержит и новые положения, связанные с коренными изменениями и реалиями нашего общества.

До принятия Семейного кодекса РФ охрана прав детей как таковая не входила в круг отношений, регулируемых законодательством о браке и семье. Сейчас ребенок признается полноправным участником семейных отношений, о чем свидетельствует наличие в Семейном кодексе главы, посвященной специально правам несовершеннолетнего. Ему предоставлено право выражать свое мнение по всем вопросам, касающимся его жизни, самостоятельно обращаться за защитой своих прав и интересов, в том числе и в суд.

Стремление уважать мнение ребенка несомненно выводит семейное законодательство на новый уровень понимания и обеспечения его прав в семье. Правовое положение ребенка в семье определяется не с точки зрения прав и обязанностей родителей, а с точки зрения интересов несовершеннолетнего и, по нашему мнению, включает следующие основные права:

- жить и воспитываться в семье[269] (родной или приемной), знать своих родителей, получать от них (а при их отсутствии от ответственных за это лиц) заботу и надлежащее воспитание;

- рассчитывать на обеспечение своих интересов, всесторонне развитие и уважение его человеческого достоинства, на общение с обоими родителями и другими родственниками, на защиту прав и законных интересов, в т.ч. путем самостоятельного обращения в органы опеки и попечительства, а с 14-летнего возраста - в суд. Дети имеют по закону право выражать свое мнение по всем вопросам, касающимся их жизни; имеют право на имя, фамилию, на получение содержания и право собственности на принадлежащее им имущество.[270]

Впервые в Семейном кодексе РФ предусматриваются основы правовой защиты детей от насилия в семье. Так, способы воспитания, выбираемые родителями, должны исключать грубое, жестокое, пренебрежительное, уничижающее человеческое достоинство обращение, оскорбления и эксплуатацию детей. Законодатель в целях борьбы с нарушениями прав ребенка вынужден ввести такую жесткую меру, как лишение родительских прав в отношении родителя (родителей), уклоняющихся от выполнения своих обязанностей перед детьми или нарушающих их права. Лишение (или восстановление) родительских прав производится судом. Причем восстановление в родительских правах возможно только при наличии согласия ребенка, достигшего 10 лет. По закону возможно ограничение родительских прав по суду, что не освобождает родителей от обязанности по содержанию ребенка. Если существует непосредственная угроза жизни и здоровью ребенка, орган опеки и попечительства вправе немедленно по соответствующему акту органа местного самоуправления отобрать ребенка у родителей или других лиц, на попечении которых он находится. При этом незамедлительно уведомляется прокурор и в течение семи дней подается иск в суд о лишении либо ограничении родительских прав.

Введение этих норм - законодательный ответ на нарастающую тенденцию жестокого обращения с детьми в условиях определенной закрытости семьи, распространения позиции невмешательства в семейные дела, даже если в семье нарушаются права личности. В июле 2003 года всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) представила в Москве доклад «Насилие и его влияние на здоровье. О ситуации в мире», основными вопросами которого, среди прочих, были: ситуация с насилием в молодежной среде и жестокое обращение с детьми. В докладе отмечалось, что выяснить полную ситуацию с насилием во всех его проявлениях не удастся никогда, более того невозможно предупредить насильственные действия и чаще приходится иметь дело с уже свершившимся фактом.

В России, по данным ВОЗ, наблюдается повсеместная тенденция роста показателей насилия; ежегодно регистрируемые с 1998 года не менее 51 тысячи случаев суицида вывели Россию на первое место по самоубийствам. Было сообщено, что самый высокий уровень насилия в странах Латинской Америки и на Филиппинах, а именно, в Бразилии ежегодно убивают более 20 тысяч молодых людей от 10 до 29 лет и насилуют 80 из каждой тысячи женщин; на Филиппинах же самые высокие показатели по физическим наказаниям детей: от «ударов предметом по ягодицам, щипков, шлепков и скручивания уха» там страдают до 60% детей.[271]

Процесс демократических преобразований в России по-новому осветил проблему правовой защиты от проявляющегося в различных формах насилия, жестокого обращения с детьми в семье. Этот вопрос приобрел первостепенную значимость. По данным Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 1994 году осуждены за истязание детей почти 4 тысячи родителей; 2 тысячи детей покончили жизнь самоубийством; около 10 тысяч родителей лишены родительских прав.[272] Чтобы полнее представить картину исполнения обязанности родителей по воспитанию детей в настоящее время, приведем следующие цифры (по данным Минюста России и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации) удовлетворенных требований по гражданским искам о лишении родительских прав по годам: 1996г. – 24359, 1997г. – 27640, 1998г. – 31790, 1999г. – 35454, 2000г. – 42917, 2001г – 48222.[273] В конечном итоге число детей, отобранных у «бывших родителей», возросло с 34865 в 1996 году до 56350 в 2001 году.[274]

В последнее время в России наблюдается увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей, защита прав и интересов которых возлагается на органы опеки и попечительства. Приоритет при этом отдается семейному воспитанию детей. Мало того, в Семейном кодексе содержится подробная регламентация различных форм их семейного воспитания: усыновления как наиболее предпочтительной формы семейного воспитания осиротевших детей; приемной семьи, впервые закрепленной на законодательном уровне. Субъектам Российской Федерации предоставлено право определять иные формы воспитания детей с учетом остроты ситуации и местных особенностей.

Новый Семейный кодекс РФ впервые в России предусматривает правовые нормы по заключению брачного договора (контракта).[275] Брачный договор в современных условиях помогает обеспечить принцип равноправия лиц, находящихся в браке, подтверждая основные начала семейного законодательства, закрепленные в статье 1 Семейного кодекса РФ. Несмотря на то, что далеко не каждая семья определяет свои имущественные отношения посредством этой правовой новеллы, введение принципа брачного договора в определенной степени способствует укреплению брачного союза через обретение чувства независимости и душевного спокойствия супругов, что немаловажно для подрастающих в семье детей.

В контексте нашего исследования новациями Семейного кодекса РФ, имеющими наиболее принципиальное значение, являются: стратегия на расширение и защиту прав индивида в семье, новые подходы к регулированию имущественных отношений, усиление правовой защиты детей, в том числе воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, реформирование алиментных обязательств.

С целью обеспечения права ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (статья 27 Конвенции о правах ребенка) Семейный кодекс РФ в статьях 63, 80 закрепляет обязанность родителей содержать своих детей. Данная норма базируется на ч.2 статьи 38 Конституции РФ, устанавливающей, что забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей. В результате впервые в российском семейном кодексе появилась статья, именуемая «Имущественные права ребенка», более того, Семейный кодекс провозглашает, что «родители не имеют права собственности на имущество ребенка». Подобного рода положение, полностью соответствующее Конституции РФ, «вряд ли уже проникло в сознание детей и родителей, да и в этом нет, как правило, необходимости».[276] Однако автор придерживается позиции, согласно которой данная норма необходима для защиты интересов ребенка в семье в случае возникновения разногласий материального порядка.

Семейный кодекс РФ содержит большой специальный раздел, нормы которого регулируют алиментные обязательства членов семьи,[277] что приобретает особую актуальность, ибо ежегодно с одним из родителей остается более полумиллиона детей. В настоящее время, по данным Госкомстата, число неполных семей достигает 6 млн., т.е. 15% всех семей в России.[278]

Обязанность предоставлять средства на содержание нуждающимся членам семьи имеют: родители в отношении несовершеннолетних и совершеннолетних нетрудоспособных и нуждающихся детей; взрослые дети в отношении нетрудоспособных и нуждающихся родителей; супруги (в установленных законом случаях - и бывшие супруги) в отношении друг друга; при наличии определенных условий - братья и сестры, дедушка и бабушка в отношении внуков и внуки в отношении дедушки и бабушки; воспитанники в отношении фактических воспитателей; пасынки и падчерицы в отношении отчима и мачехи. Этот перечень является исчерпывающим. В Кодексе сохранен и даже усилен строго личный характер алиментных обязательств.

При отсутствии соглашения об уплате алиментов они взыскиваются в судебном порядке, причем размер алиментов на несовершеннолетних детей установлен законом в процентном отношении к заработку и (или) иному доходу родителя: на одного ребенка - одной четверти, на двух детей - одной трети, на трех и более детей - половины. Суд вправе также определить размер алиментов на содержание несовершеннолетних детей и в твердой денежной сумме.

В целях защиты интересов несовершеннолетних суду предоставлена возможность, с учетом заслуживающих внимания обстоятельств, уменьшать или увеличивать установленный законом размер алиментов, учитывая, что в нашем обществе увеличилось число лиц, имеющих большие доходы, или, наоборот, материально нуждающихся, что и объясняет возможность отступления от общепринятых правил взыскания алиментов на содержание несовершеннолетних детей. Кроме того, при взыскании алиментов в долях допускается индексация алиментных платежей по мере изменения (увеличения-уменьшения) минимального размера оплаты труда.

Новый Семейный кодекс РФ предусматривает и возможность заключения между лицом, обязанным уплачивать алименты, и их получателем или его законным представителем соглашения об уплате алиментов, в котором должны определяться размер, условия и порядок выплаты алиментов, а также имущественная ответственность за несвоевременную уплату алиментов. Без обращения в суд возможно нотариально заверенное соглашение об уплате алиментов. В одностороннем порядке изменение такого соглашения не допускается, и дело должно рассматриваться в суде.

Несмотря на то, что содержание алиментных обязательств в отношении несовершеннолетних составляет обеспечение постоянной и регулярной материальной их поддержки, в современных условиях в ряде случаев интересам получателя алиментов больше отвечает единовременная выплата алиментов в счет будущих платежей в виде крупной денежной суммы или передачи ему в собственность квартиры и т.п. Это может быть обусловлено отъездом плательщика алиментов в другую страну, или потерей постоянного заработка. Поэтому Кодекс предоставляет сторонам алиментного обязательства самим определять в соглашении, какой способ и порядок уплаты алиментов соответствует их интересам.[279]

Таким образом, алиментные отношения между членами семьи приведены в соответствие с современной ситуацией в России и помогают семьям, вступившим в эти отношения, адаптироваться к новым социально-экономическим реалиям.

В Семейном кодексе РФ сохранены те положения Кодекса о браке и семье 1969 года, которые подтверждены жизнью. В первую очередь это касается принципов, на которых основывается брак и семья в России, учитывающих особенности национальных традиций, культуры и самосознания.

С другой стороны, введение в действие Семейного кодекса РФ - важный, но лишь первый шаг на пути создания в России правовых основ государственной семейной политики. Специалисты в области семейной политики, оценивая значение данного документа, отмечают, что «разработчиками созданы новые прогрессивные правовые нормы регулирования внутрисемейных отношений».[280] Кодекс не регламентирует в полном объеме отношения семьи с другими социальными институтами, однако жизнедеятельность семьи не ограничивается внутренними проблемами, современная семья формируется и функционирует в условиях реального государства. Поэтому важно преодолеть традиционные стереотипы отношения к семье как к сугубо личному делу индивидов, а обязанности и ответственность общества, государства перед семьей должны быть закреплены в семейном законодательстве.[281]

Конечно, рассмотренные положительные стороны нового Семейного кодекса РФ очевидны, но, как и в любом законе, в нем обнаруживается ряд недостатков теоретического и практического характера.

Одним из таких недостатков является то, что семейное законодательство не содержит определения такого понятия, как «семья», хотя было бы логично предположить, что в Семейном кодексе РФ это должно быть сделано. С другой стороны, по мнению В. И. Иванова, из действующего российского законодательства следует, что, во-первых, семья -не субъект права; во-вторых, существуют члены семьи, имеющие права, разрозненные по правоотраслевому признаку или конкретным правоотношениям: жилищному, социального обеспечения, административному, семейному, гражданскому, земельному и т.д.[282]

На этой основе ученый делает вывод о том, что современное российское законодательство якобы представляет семью собранием случайных людей, объединенных материальными обстоятельствами: имуществом, жильем, нуждаемостью, попечением, деторождением, воспитанием, хозяйством. Права члена семьи в ней и права субъекта права - это не совпадающие между собой понятия.[283] На наш взгляд, хотя данный вывод был сделан до вступления в силу нового Семейного кодекса РФ, тем не менее, он не потерял свою актуальность и сегодня. Таким образом, возникает сомнение в том, что действующее семейное законодательство в полной мере может отразить правовое положение ребенка.

В соответствии с ч.2 п.1 статьи 121 СК РФ органы опеки и попечительства работают только с «детьми, оставшимися без попечения родителей», там же указывается примерный перечень оснований для признания ребенка «оставшимся без родительского попечения»,[284] что служит правовой предпосылкой вмешательства органа опеки и попечительства в жизнь семьи. Получается, что профилактическая работа с семьями, в которых детям не может быть обеспечен необходимый для них уровень нормальной жизнедеятельности, не входит в обязанности органа опеки и попечительства. Соответственно невозможно раннее социальное вмешательство в такую семью со стороны органа опеки и попечительства с целью оказания своевременной помощи и сохранения ребенку его кровной семьи.

Органы опеки и попечительства вправе в порядке, определяемом уставом соответствующего муниципального образования, возложить выполнение части своих полномочий по защите прав и интересов детей, нуждающихся в государственной защите, на уполномоченные ими соответствующие органы местного самоуправления либо воспитательные учреждения. Следовательно, можно сделать вывод, что детские интернатские учреждения в состоянии постепенно перепрофилироваться в службы и учреждения временного содержания детей до подбора им семьи и их устройства на воспитание в патронатные семьи.

В настоящее время в Российской Федерации имеется 2740 учреждений, в которых содержится 270 тысяч детей, из них: 1330 детских домов, 360 школ-интернатов, 250 домов ребенка, 800 приютов. Количество детей, нуждающихся в государственной защите, постоянно увеличивается. Ежегодно их число составляет в среднем 113 тысяч детей. Только в 2000 г. в государственной защите нуждались 134,6 тысяч детей. Для содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требуется дополнительно к уже имеющимся учреждениям открывать как минимум 150 новых учреждений в год.[285]

В связи с этим видится необходимым создание системы уполномоченных служб органов опеки и попечительства, которые должны обеспечить эффективную работу в области профилактики социального сиротства и всех форм насилия над детьми и пренебрежения ими, а также семейное устройство всех изъятых из кровной семьи детей. Для реализации этой задачи требуется введение социального патроната[286] как формы профилактической работы с дисфункциональной семьей, а также патронатного воспитания[287] как формы устройства ребенка в семью: временно, до установления юридического статуса ребенка, и постоянно, при установлении этого статуса. При этом органы опеки и попечительства должны отслеживать весь процесс попечения над ребенком, включая периодическую оценку и пересмотр форм защиты прав детей, исходя из ее результатов.

В пользу передачи части полномочий по выявлению и устройству детей в учреждения социального патроната говорят и расчеты разработчиков проекта Федерального закона по внесению изменений и дополнений в Семейный и Гражданско-процессуальный Кодексы РФ (в части устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и работы органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми). Так, если на патронатное воспитание будут переданы дети из домов ребенка, то в дальнейшем это приведет к закрытию как минимум около 70% домов ребенка (190 учреждений) и даст экономию средств в размере 0,4 млрд. руб. на содержание площадей подобных учреждений (190 х 2 млн. руб.).[288]

По объективным основаниям назрела необходимость пересмотреть подходы и к социальной поддержке многодетных семей, которые, к сожалению, перестали быть типичными для России. В 1995 году их насчитывалось 2,7 млн. или 9,9% от всего числа семей, в них воспитывалось 4,5 млн. детей,[289] а по информации Федеральной службы занятости в 702 тысячах семей с несовершеннолетними детьми один из родителей был безработным; при этом у более чем 70 тысяч безработных было трое или более детей.[290] На сегодняшний день определить количество многодетных семей сложно в связи с тем, что скоро семьи с двумя и более детьми перейдут в разряд многодетных. Структура доходов и структура потребления семей с 4 и более детьми свидетельствуют, что они все больше отстают по уровню благосостояния от семей с меньшим числом детей. Среди неполных семей с 3 и более детьми доля семей со среднедушевым денежным доходом ниже прожиточного минимума составляла 93,6 %; для многодетных семей характерны и худшие жилищные условия.[291]

Иждивенческая нагрузка на доход семьи при низкой заработной плате и в целом низкий уровень их социальной поддержки со стороны государства являются определяющим фактором бедности этого типа семей. Положение многодетных семей усугубляется и несвоевременной выплатой пособий на детей, а также задержкой индексации минимальной заработной платы, на основе которой рассчитывается величина пособий.

Сложившийся низкий уровень заработной платы в России при сверхвысокой дифференциации личных доходов граждан различных групп обуславливает объективную необходимость установления более высоких размеров социальных выплат для преодоления процесса обнищания и в целях стабилизации уровня жизни.

Учитывая особенности социального положения многодетных семей в условиях переходного периода, Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы второго созыва разработал концепцию Федерального Закона «О государственной поддержке многодетных семей»,[292] в основу которого был положен Указ Президента РФ от 5 мая 1992 года № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей».[293] В концепции, в частности, отмечалось, что адресная выплата дополнительных пособий на детей из многодетных семей формирует одну из важных составляющих системы минимальных социальных гарантий нетрудоспособным членам общества[294]. Это соответствует требованиям Конституции РФ (статьи 38, 39) и Конвенции ООН о правах ребенка,[295] продекларированным в Указе Президента РФ от 14 мая 1996 г. об основных направлениях семейной политики в РФ,[296] которые утверждают право детей на достойный уровень жизни и обязанность участия государства в достижении этой цели путем помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей.

Однако, данный проект Федерального закона «О государственной поддержке многодетных семей» был отклонен Президентом РФ в 2000 г., якобы из-за отсутствия в нем собственного предмета правового регулирования.[297]

Переход к адресной системе социальных выплат, в том числе в целях поддержки многодетных семей, ставит вопрос о разработке методологических основ формирования величины пособий и адресных выплат.[298] Очевидно, что они должны определяться финансовыми возможностями государства на том или ином этапе развития и, в то же время, представлять собой результат общественного соглашения относительно того, какой объем помощи семье минимально необходим для выживания в сложных социально-экономических условиях. Представляется, что назрела необходимость выработки и концепции минимальной социальной безопасности в России.

Обращаясь к опыту стран Центральной и Восточной Европы, осуществляющих однотипные с Россией социально-экономические преобразования, необходимо заметить, что в большинстве из них происходит последовательное снижение гарантируемых государством социальных стандартов. Величина семейных пособий, как правило, привязана к официальному уровню минимального дохода (в Чехии - это прожиточный минимум, в Венгрии - минимальная пенсия). Далее, во всех странах семейное пособие стало предоставляться в основном по принципу нуждаемости (за редкими исключениями, например, многодетным семьям в Венгрии). И, наконец, переход на новые виды семейных пособий растянут во времени в целях адаптации населения к новым условиям выплат.

Анализируя роль семейного законодательства в обеспечении прав несовершеннолетних, нельзя обойти вниманием законы, посвященные проблемам детей-инвалидов.

Число таких детей в России ежегодно увеличивается. Если в 1985 г. на 10 тыс. детей было 26 детей-инвалидов в возрасте до 16 лет, получающих социальные пенсии, в 1990 г. - 43, то в 1995 г. их число увеличилось до 133 человек на 10 тыс. детей.[299] За период с 1989 по 1999 годы показатель детской инвалидности возрос с 38 до 119 инвалидов на 10 тысяч детей от 0 до 14 лет.[300]

Основными причинами, определяющими инвалидность лиц с врожденными или приобретенными в детском возрасте умственными или физическими недостатками, являются: медико-биологические (патология беременности (от 40 до 80%); последствия травм (в том числе родовых); отравлений, несчастных случаев (10-12%); наследственно обусловленные болезни (2-10%); социально-психологические (в том числе семейные, педагогические, бытовые и др.) и экономико-правовые причины (низкий материальный достаток семей).[301]

Проблемы детей-инвалидов являются чрезвычайно важными как для семьи, так и для общества в целом. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», определивший государственную политику в области социальной защиты инвалидов в РФ, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ. Данный закон, как видно из его названия, говорит обо всех инвалидах, т.е. как о взрослом населении, так и о детях-инвалидах: «инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов», его действие в основном направлено на решение проблем взрослых инвалидов и не учитывает потребности детей-инвалидов в особой защите со стороны государства. Поэтому в 2002 г. была разработана подпрограмма «Дети-инвалиды».[302]

К сожалению, автономного закона о детях-инвалидах нет, хотя выделение этой категории инвалидов в отдельную группу представляется жизненно необходимым, поскольку из-за повышенной уязвимости и беззащитности им чрезвычайно трудно адаптироваться в обществе. Обеспечение законодательно закрепленной социальной защиты и помощи этой категории граждан, выраженных в определении как государственных мер профилактики этого явления, так и мер социальной реабилитации детей-инвалидов, создаст условия для реализации гарантированных Конституцией РФ равных условий и возможностей для детей-инвалидов. Закон о детях-инвалидах должен разрабатываться с учетом особенностей рыночных отношений, которые в значительной степени ухудшили положение детей-инвалидов.

Курс на расширение и защиту прав индивида в семье, в том числе несовершеннолетнего, во многом определяет развитие семейного законодательства. В этом отношении показательна ситуация, сложившаяся вокруг работы над проектом Федерального закона «О предотвращении насилия в семье», которую ведет, начиная с 1994 года, Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы РФ. Всего было составлено 28 версий законопроекта, собраны мнения свыше ста различных организаций: государственных, общественных, местных органов власти субъектов Российской Федерации, а также многих практиков и ученых. В 1999 г. Комитет ГД РФ возобновил разработку проекта закона, изменив его название – «Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье».

Как уже было замечено, Семейный кодекс РФ заложил лишь основы правовой защиты детей от насилия в семье.[303] Вместе с тем обнищание основной части населения, безработица и связанный с ней социальный дискомфорт, криминализация общества привели к росту тяжких правонарушений и проявлениям насилия в наиболее жестоких формах как в отношении несовершеннолетних, так и самими несовершеннолетними. Именно дети пополняют ряды организованной преступности.[304] Только по официальным статистическим данным Комитета по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы РФ, насилие сегодня наблюдается в каждой четвертой семье; около 30 % от общего числа умышленных убийств совершается на бытовой почве; половине всех преступлений, связанных с бытовыми причинами, предшествуют длительные семейные конфликты. Ежегодно около 2 млн. детей в возрасте до 14 лет избивают родители; для 10 % из них это заканчивается смертельным исходом, для 2 тыс. - самоубийством. Более 50 тыс. детей в течение года уходят из дома, спасаясь от родителей, а 25 тыс. несовершеннолетних находятся в розыске.[305]

Главная социальная причина роста насилия в российской семье, ее ожесточенности - бедность и нищета. По официальной статистике бедных в России насчитывается свыше 30 миллионов, а по социологическим данным - свыше 60-80% всего населения. Россия по уровню жизни в 1998 году сравнялась с Анголой и Коста-Рикой. Особенно страдают от бедности многодетные семьи. По данным социологов, из общего числа семей с тремя детьми 70% являются бедными, а с четырьмя и более детьми - свыше 90%. Для подавляющего большинства россиян рождение ребенка стало еще одним шагом к нищете, шагом по лестнице бедности.[306] Кроме того, учитывая, что в России в семьях проживает до 80% населения, дети (помимо стариков и женщин), являются полностью материально зависимыми от работающего члена семьи.

Идеология законопроекта «Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье» заключалась в гуманизации семейных отношений, а не ужесточении мер репрессивного воздействия, используемых только в крайних случаях. Для предотвращения насилие в семье, рассматриваемого как явление, имеющее социальные причины и последствия, предлагалась система социальных мер по его профилактике, оказанию всесторонней помощи жертвам насилия. Последовательно развивая принцип равноправия семейных отношений, разработчики проекта акцентировали внимание на том, что для обеспечения безопасности каждого члена семьи она должна быть открыта для закона в той мере и в тех формах, которые предусмотрены законом. При этом в целях защиты прав человека социальное вмешательство в семейные дела оправдано только в тех случаях, когда необходимо предотвратить или пресечь развитие насилия в семье, в том числе в отношении несовершеннолетнего.

Поскольку проект закона остался нереализованным, а ситуация с насилием продолжает усугубляться, законодательно не прописана, и адвокаты с большим трудом находят статьи, применимые для защиты жертвы насилия,[307] по инициативе Комитета по делам женщин, семьи и молодежи были предложены поправки для внесения изменений в Уголовный и Гражданский кодексы РФ.

Представляется, что в данном случае внесение дополнений в разные нормативно-правовые акты не приведет к желаемому результату, а только затруднит ориентирование в массиве документов вследствие разобщенности норм, отсутствия цельности, неизбежной путаницы и т.п. В результате единственным выходом из сложившейся ситуации является принятие Федерального закона «Об основах социально-правовой защиты от насилия в семье».

Кроме названных проблем, влияющих на положение несовершеннолетних членов семьи и требующих законодательного решения, по нашему мнению, возникла настоятельная потребность в разработке специального закона или блока законов, законодательно формирующих семейную политику в качестве приоритетного направления деятельности государства и определяющих государственные стандарты в этой области. Эта идея нашла исчерпывающую аргументацию не то