Проблемы определения малозначительности административных правонарушений при привлечении к административной ответственности юридических лиц

 

Проблема малозначительности административных правонарушений при привлечении к административной ответственности является новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом.

В научной литературе проблема применения положений КоАП РФ о малозначительности административных правонарушений разработана в трудах таких ученых, как Д.Н. Бахрах, Т.А. Гуменюк, В.В. Игнатенко, Э.Е. Колоколова, П.И. Кононов, Е.Г. Мартынчик, И.О. Подвальный, Л.Л. Попов, Л.А. Сидоркина, О.Н. Шерстобоев и др.*(114)

В законодательстве зарубежных стран юридические лица привлекаются в основном не к административной ответственности, а к уголовной. Малозначительное деяние не наказывается большинством уголовных кодексов зарубежных государств.

Нормами арбитражного процессуального права определен предмет доказывания и судебного исследования по названной категории дел. В силу ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности суд проверяет наличие события административного правонарушения, факта его совершения ответчиком, оснований для составления протокола об административном правонарушении, полномочия административного органа на составление протокола, наличие в законе положений об административной ответственности за совершенные действия, а также оснований для привлечения ответчика к административной ответственности.

Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд обязан проверить, законно и обоснованно ли оспариваемое решение; установить, имеет ли соответствующие полномочия административный орган, принявший оспариваемое решение; определить, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Предписанная АПК РФ последовательность проверки перечисленных обстоятельств обусловлена закрепленными в КоАП РФ основаниями для отказа в привлечении к административной ответственности (либо для отмены ранее вынесенного постановления), определенными как обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Общий перечень этих обстоятельств содержится в ст. 24.5 КоАП РФ.

В первую очередь установлению подлежит наличие события и всех элементов состава правонарушения. Если в действиях предполагаемого нарушителя выявлены формальные условия для наступления ответственности, суду следует оценить их, выявив смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства и решив вопрос о мере наказания, соответствующей серьезности нарушения.

В частности, при рассмотрении дела арбитражному суду надлежит руководствоваться п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, который в качестве дополнительного обстоятельства, исключающего привлечение к административной ответственности, указывает на ст. 2.9 КоАП РФ.

В литературе нормы, подобные ст. 2.9 КоАП РФ, принято характеризовать как "оценочные"*(115), а деятельность по их применению названа разновидностью нетипичного правоприменения*(116). Это связано с отсутствием в законодательстве критериев малозначительности, что заставляет административно-юрисдикционные органы определять их в каждом случае самостоятельно. С одной стороны, данное обстоятельство позволяет учитывать особенности рассматриваемого дела, но с другой - норма о малозначительности иногда применяется необоснованно, что позволяет правонарушителям избегать заслуженного наказания*(117).

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений".

Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ дано Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (п. 18)*(118). В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял Конституционный Суд РФ*(119). В принципе все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым общественным отношениям, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее приведенные толкования нормы ст. 2.9 не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

Как указывает О.Н. Шерстобоев, малозначительность правонарушения тесно связана с конструкцией его состава*(120). Косвенно на это указывают и позиции высших судов, в которых утверждается необходимость учитывать все обстоятельства административно-наказуемого деяния. Более того, указание на оценку степени причиненного вреда говорит о том, что решающее значение для квалификации малозначительности деяния имеют признаки объективной стороны правонарушения.

Правоприменителям следует прежде всего охарактеризовать действия (бездействие) делинквента. Причем незначительная вредность правонарушений с материальными составами выводится относительно просто: по размеру реального ущерба. Иная ситуация складывается с распространенными в КоАП РФ правонарушениями с формальными составами.

На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 4 сентября 2008 г. одним из пунктов повестки было внесение дополнений в постановление Пленума от 2 июня 2004 г. N 10. Предложенные дополнения касались проблемы "формальных" составов и освобождения от публично-правовой ответственности при малозначительности правонарушения. Президиуму и Пленуму Суда предстояло сделать выбор из двух возможных подходов.

Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения ("материальные" составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния*(121).

Малозначительность корреспондирует степени административно-правовой охраны определенных общественных отношений. Причем чем выше второй показатель, тем меньше вероятность признания административного правонарушения малозначительным. Указанное основание может быть использовано для классификации объектов административных правонарушений. Думается, что степень административно-правовой охраны общественных отношений может быть обозначена характером санкций, закрепленных нормами Особенной части КоАП РФ. Так, административисты дискутируют по вопросу существования в законодательстве "лестницы административных наказаний". Одни авторы считают, что меры административной ответственности в ст. 3.2 КоАП РФ перечислены в зависимости от уровня тяжести*(122). Другие отрицают данное утверждение*(123). Представляется, что первое суждение более обоснованно. Системность - это одно из сущностных качеств права*(124). Большая часть юридических категорий нуждается в упорядочении с помощью правовых норм, а систематизацию следует рассматривать как высокую степень такой упорядоченности. Санкции в пределах одной отрасли вполне возможно классифицировать по степени их жесткости. Законодатель должен определить уровень тяжести каждой меры ответственности, отведя ей определенное место в "лестнице наказаний". В связи с этим можно констатировать, что минимальная возможность применения малозначительности связана с такими наказаниями, как административный арест, административное выдворение, дисквалификация, административное приостановление деятельности.

Квалификация правонарушения в качестве малозначительного не должна ограничиваться только оценкой объективных признаков его состава. Состав административного правонарушения представляет собой идеальную модель противоправного наказуемого деяния. Правонарушение - это совокупность всех его конструктивных элементов, отсутствие одного из них делает невозможным применение соответствующей санкции. Степень вредности (опасности) противоправного деяния следует оценивать через всю совокупность элементов, а не через какую-то его часть. Кстати, в ст. 2.9 КоАП РФ говорится именно о "малозначительности совершенного административного правонарушения", а значит, малозначительность является качеством всего административного правонарушения. В частности, сомнение вызывает освобождение от административного наказания при совершении умышленного деяния.

Хотя решающее значение для применения нормы ст. 2.9 КоАП РФ следует признать за объективной стороной, не следует недооценивать и субъективные элементы. Так, освобождение от административного наказания уместно лишь при условии, что делинквент осознает последствия нарушения им законодательства, раскаивается, стремится вернуться в рамки российского правопорядка и в дальнейшем не собирается совершать противоправные деяния. Выявить все это без должной характеристики качеств самого субъекта, субъективной стороны правонарушения невозможно. В ином случае теряется поощрительная сущность малозначительности, нивелируется карательная суть административных наказаний. Малозначительность как элемент объективной стороны, а не правонарушения в целом попадала бы в зависимость от стечения случайных обстоятельств. Например, имеются случаи, при которых правоохранительные органы выявляют правонарушителя непосредственно после совершения им противоправного деяния или по истечении длительного срока (в ситуациях с длящимися правонарушениями), но сам по себе указанный факт не должен означать, что первый правонарушитель "лучше" второго и достоин освобождения от административного наказания.

Утверждая, что последствием правонарушения с "формальным" составом является дезорганизация режима правового регулирования, следует пояснить, что понимать под такой дезорганизацией. Если считать, что дезорганизация наступает в правовых отношениях, в режиме правового регулирования, что реальный ущерб подразумевается по характеру деяния теоретически, вне обстановки, в которой деяние совершено, и вне вины лица, то получается, что ответственность устанавливается за посягательство на абстракцию, а это недопустимо. Как ограничительное толкование малозначительности правонарушений, так и тезис о "дезорганизационном" вреде означают, что существует ответственность за деяния, не только не причиняющие реального ущерба охраняемым законом благам, но и не содержащие угрозы такого ущерба, что вступает в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Иногда такой подход обосновывается соображениями укрепления законности в отдельных областях правового регулирования, стремлением поддержать уважение к закону. Однако уважение к закону - внеправовая категория, которая по своей природе не может поддерживаться через уважение к одной лишь форме, вне содержания правовых обязанностей, запретов и ограничений, цель которых - охрана (защита) благ и ценностей.

Если признать, что дезорганизация означает определенные отрицательные практические последствия, то такой подход совпадает с представлением о том, что любое правонарушение подразумевает причинение (или угрозу причинения) реального ущерба охраняемым законом благам.

Принцип соразмерности является одним из общеправовых руководящих начал как при формулировании норм законодателем, так и при их толковании гражданами, организациями, административными органами и судами. Если угроза реального ущерба, как правило, менее опасна, чем реальный ущерб, то почему за реальный ущерб возможно освобождение от ответственности (которая предусмотрена зачастую в большем размере), а за угрозу - нет? Представляется недопустимой ситуация, при которой лицо, совершившее правонарушение с "формальным" составом и допустившее лишь угрозу причинения ущерба охраняемым законом благам, не подлежало бы освобождению от ответственности при малозначительности угрозы, а лицо, совершившее правонарушение с "материальным" составом и допустившее реальный ущерб, освобождению от ответственности за малозначительностью подлежало бы.

При таких обстоятельствах очевидное противоречие ограничительного толкования принципу соразмерности права все равно приведет к выравниванию "живого права". Правоприменитель либо откажется применять ст. 2.9 КоАП РФ вообще, в том числе к материальным составам, ссылаясь на внутреннее убеждение, что малозначительности в конкретном деле не усматривается, либо будет уделять больше внимания различным доводам, влекущим отказ в привлечении к ответственности по формальным признакам, что приведет к нежелательному росту влияния формальных соображений на рассмотрение дел по существу.

В соответствии с вышеуказанным п. 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

С учетом приведенного положения малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела*(125).

Оценка деяния на предмет выявления его малозначительности - прерогатива правоприменителя, который при ее осуществлении не может руководствоваться произвольными подходами. Очевидно, что ему необходимы достаточно четкие критерии оценки по факту полного, объективного и всестороннего установления определенной фабулы дела. При этом, помимо конкретной нормы, закрепленной в ст. 2.9 КоАП РФ и прямо не предусматривающей таких критериев, следует прежде всего принимать во внимание цели и принципы юридической ответственности. Обязательны комплексный анализ конкретной нормы в системном единстве с иными положениями законодательства, толкование правовых норм в различных его вариантах (видах и способах). Таким образом, властная деятельность определенного юрисдикционного органа обусловлена целым рядом ограничителей, предусмотренных законом и отвечающих не только его букве, но и духу.

Всегда ли возможна сама постановка вопроса о малозначительности? В отношении всех ли составов административных правонарушений и любых лиц, привлекаемых к административной ответственности, уместно рассуждать о малозначительности деяния при тех или иных фактических обстоятельствах дела? Возможно, существуют такие составы административных правонарушений и такие правонарушители, в отношении которых в принципе недопустим вопрос о малозначительности (независимо от фактической стороны дела)?

Рассмотрение этих проблем нашло отражение в практике Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Иногда общий контекст судебного акта может восприниматься неоднозначно. С одной стороны, складывается отношение к позиции суда как в принципе отрицающей применение ст. 2.9 КоАП РФ к рассматриваемому составу правонарушения при любых обстоятельствах в силу определенного объекта посягательства. Суд ФАС Северо-Западного округа исходит из характера охраняемых законом общественных отношений, каковой сам по себе исключает малозначительность деяния. С другой стороны, суд обращает внимание на те или иные конкретные обстоятельства, которые не выявлены, а следовательно, при их выявлении логично вести речь о малозначительности вмененного правонарушения.

По материалам судебной практики ФАС Северо-Западного округа можно сделать вывод о следующей тенденции: в настоящее время суд кассационной инстанции допускает малозначительность деяния в широких пределах, как объективных (по объекту посягательства), так и субъективных (по кругу лиц). При этом суд указывает, что норма ст. 2.9 КоАП РФ является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, если судья, орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным*(126).

Тем самым подтверждается допустимость применения ст. 2.9 КоАП РФ в отношении как "материальных", так и "формальных" составов административных правонарушений, а также в отношении и физических, и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Таким образом, все административные правонарушения (последовательное изложение которых от главы к главе приводится в Особенной части КоАП РФ с учетом различных объектов противоправных посягательств) по своему характеру и степени общественной опасности не исключают применения ст. 2.9 КоАП РФ при определенных фактических обстоятельствах. Данный подход оправдан прежде всего тем, что жизнь разнообразнее и сложнее буквы закона, а принципы юридической ответственности во всех случаях применения права должны быть надлежащим образом реализованы.

Отсутствие понятия малозначительности в КоАП РФ, наличие разного его понимания в постановлениях высших судов Российской Федерации, разнобой в правоприменительной деятельности - все это ставит на повестку дня вопрос: что делать? В связи с этим, на наш взгляд, можно предложить два варианта решения вопроса.

Первый - не применять данный институт к юридическим лицам, а использовать нормы о малозначительности только к физическим лицам, поскольку данный институт позволяет применять много оценочных элементов, вносит разнобой в судебную практику, особенно в арбитражной системе, где часто дела по ст. 2.9 КоАП РФ проходят все четыре инстанции.

Второй - закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности.

Например, ст. 2.9 КоАП РФ возможно дополнить абзацем следующего содержания:

2. Малозначительность правонарушения представляет действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений, и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения.