Экологическая политика РФВ настоящее время основы экологической политики России закреплены в Конституции РФ 1993 года, Федеральных законах «Об охране окружающей среды» 2002 года, «Об экологической экспертизе» 1995 года, Указах Президента РФ «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» 1994 года, Экологической доктрине РФ. Конституция РФ 1993 года закрепила право граждан РФ на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическим правонарушением. Правовое регулирование природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обозначено как предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 2002 года были определены основные принципы охраны окружающей среды. Среди них названы следующие: • соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; • научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека; • ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; • платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; • обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; • обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; • приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; • сохранение биологического разнообразия; • запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды; • соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды; • ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; • организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры; • участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды; • международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Экологическая политика в России осуществляется на законодательном, исполнительном и судебном уровнях, а реализуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях государственного управления. Законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды осуществляют Совет Федерации и Государственная дума. В Совете Федерации за охрану окружающей среды отвечает Комитет РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. В состав Государственной думы входят Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам. Исполнительная ветвь власти в области охраны окружающей природной среды представлена Министерством природных ресурсов РФ, ответственным за осуществление государственной политики в области охраны окружающей среды; Министерством здравоохранения РФ, в состав которого входит ведомство, занимающееся санитарно-эпидемиологическим надзором; Гидрометеорологическая служба РФ, осуществляющая мониторинг состояния окружающей среды; Минатом РФ, занимающийся атомным надзором и устанавливающий порядок обращения с радиоактивными и опасными отходами; Министерство внутренних дел, в том числе занимающееся борьбой с экологическими правонарушениями; Федеральное агентство по образованию, реализующее государственный проект экологизации образования; Министерст-во сельского хозяйства, Министерство рыбного хозяйства. Данные органы государственной власти РФ занимаются координацией и реализацией мероприятий по охране окружающей среды; устанавливают порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды, подготавливают и распространяют ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей среды; проводят государственную экологическую экспертизу. Задачами государственного управления и контроля в области природопользования занимаются государственные органы общей и специальной компетенции (см. рис. 1.3). К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ, муниципальные органы.
Рис. 1.3. Структура государственного управления природоохранной деятельностью в России. [1] Государственные органы специальной компетенции выполняют Система государственного управления охраной ОС в Российской Федерации включает в себя три уровня: - федеральный. Государственное управление охраной окружающей среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об охране окружающей среды” осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны ОС – Минприроды Российской Федерациии другие федеральные органы исполнительной власти[2]. - отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ; - уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке. В настоящее время основные функции государственного регулирования природопользования в РФ осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В его структуру входят:[3] Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство по недропользованию. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды и природопользованию. Подведомственная ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) «является уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды ». [4] Однако существует ряд полномочий в природоохранной и природоресурсной сфере, которые до сих пор не определены и не поделены с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), руководство которой осуществляет Правительство РФ. За экологические правонарушения устанавливается гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. В целом, нормативно-правовая база экологической политики РФ не уступает общемировым стандартам, хотя и ей присущи серьезные недостатки. Так, остались несколько важных областей, не охваченных необходимыми законодательными актами, в том числе о разграничении прав собственности на природные ресурсы, о статусе зон экологического неблагополучия; об экологической безопасности; об охоте и охотничьем хозяйстве; о рыболовстве и охране водных биоресурсов; об экологических фондах и другие. Экологическая оценка включает в себя экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую природную среду (ОВОС). Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды определены законом РФ «Об охране окружающей среды». К ним относятся: • определение основных направлений охраны окружающей среды на территории субъектов Российской Федерации, учитывающих географические, природные, социально-экономические и иные особенности субъекта Российской Федерации; • реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов РФ; • разработка, совершенствование и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды; • разработка и утверждение нормативных и иных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих требования соответствующих федеральных нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации; • организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации государственного мониторинга окружающей среды; • организация и проведение экологического страхования на территориях субъектов Российской Федерации; • формирование и использование средств целевых бюджетных экологических фондов субъектов Российской Федерации; • организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территориях субъектов Российской Федерации; • обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации и т. д. (см. ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды». – 2002). Существующая система управления природоохранной деятельностью представлена многочисленными органами управления, которые дифференцируются не только по признаку принадлежности, но и по уровню иерархии управления на региональные, областные, районные и муниципальные; осуществляют, в основном, покомпонентное управление природоохранной деятельностью и контроль использования какого-либо вида природного ресурса. В числе главных причин, способствующих «антиэкологическому» развитию, можно выделить: • действовавший длительное время «затратный» хозяйственный механизм, реально не стимулировавший ресурсосбережение, предусматривавший использование природных ресурсов практически на безвозмездной основе и финансирование природоохранной деятельности по остаточному принципу; • монопольное положение ресурсоэксплуатирующих ведомств и производства (в основе хозяйственной практики последних десятилетий, по сути дела, был экологический волюнтаризм, обусловленный консервативной и технократической позицией большинства руководящих кадров в бюрократической системе власти); • несовершенное правовое регулирование (экологическое законодательство до сих пор построено преимущественно по предметному признаку, отличается рыхлостью и декларативностью, не использует такие категории, как «персонифицируемая экологическая ответственность», «экологическое преступление»; слабо задействован механизм надзора за соблюдением экологического законодательства); • неразвитость экологического сознания и, как следствие, эколого-экономического мышления и поведения. В успешной реализации экологического регулирования на муниципальном уровне, ведущую роль играет формирование хозяйственного механизма рационального природопользования в единстве его административно-правовой и экономической составляющих. Очевидно, что такой механизм выступает составным звеном механизма хозяйствования и призван обеспечить увязку интересов различных природопользователей, а также интеграцию основного и природоохранного видов деятельности, расположенных в границах муниципального образования предприятий и организаций. Здесь можно предложить следующий методологический подход к выбору эколого-хозяйственных приоритетов в муниципальных образованиях. Для решения данной задачи представляется целесообразным использовать алгоритм, направленный на принятие адекватных действительности управленческих решений: • выявление (инвентаризация) проблемных эколого-хозяйственных ситуаций; • соотнесение проблемных эколого-хозяйственных ситуаций с компетенцией местных органов управления; • выработка принципов выбора и ранжирования эколого-хозяйственных приоритетов по степени актуальности; • выявление ресурсных возможностей для решения конкретных эколого-хозяйственных проблем.
|
