Понятие и юридическое значение правовых актов государственного управления

 

Выражением правовых форм деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт).

Акты являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами[1]. К ним относятся только правовые акты управления, а именно – акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом отличие правовых от неправовых форм осуществления органами власти исполнительной деятельности (организационных действий и материально-технических операций).

Итак, юридические последствия, порождаемые актами исполнительной власти, могут быть следующими[2]:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права (правила поведения) общего характера;

б) индивидуальный акт налагает конкретные обязанности на определенных субъектов или предоставляет им определенные права (обязанность выполнить ту или иную работу, право получить и использовать средства и т.д.);

в) индивидуальный акт управления служит юридическим фактом, если законодательство связывает с ним возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. Например, распоряжениями Правительства производится назначение или утверждение в должности определенных категорий государственных служащих;

г) акт управления может носить юрисдикционный характер, то есть содержать правовую оценку тех или иных факторов, решение споров о праве или применение установленной законом санкции (вынесенное административной комиссией постановление о наложении штрафа).

Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами они принимают юрисдикционные акты. Есть и категория правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о награждении, назначении (пенсий, пособий), регистрации и т.д.

Целик А.М. в своей работе подверг критике взгляды некоторых юристов на нормативные административно-правовые акты управления как на вторичное нормотворчество.¹ Действительно, ведь с помощью административно-правовых актов:

1) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в законодательных актах;

2) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления;

3) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;

4) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации;

5) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных организаций;

6) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления;

7) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений;

8) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.

Кроме того, акты управления могут служи[3]ть:

- основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти);

- доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела (например, об увольнении работника);

- условием действительности других актов (например, выдача органами внутренних дел разрешения на приобретение огнестрельного оружия и др.).

Правовым актам свойственен ряд особенностей. Особенности позволяют отграничить их от иных юридических актов – законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

Правовые акты – самая большая по объему разновидность юридических актов, то есть правовой акт имеет юридическую (правовую) природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован. Исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Специфика же юридического характера акта управления заключается в том, что нем содержится государственно-властное правовое разрешение вопросов управления. Иначе эту особенность можно определить как «официальность акта». Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т.п.

Итак, определим признаки (особенности, основные черты) правовых актов управления[4]:

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительной деятельности. Их издают субъекты исполнительной власти.

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам (актам вышестоящих органов), то есть по юридической силе акт исполнительной власти ниже закона, принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку их издания установленным требованиям. Например, в ст.115 Конституции РФ[5] определено, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативные акты (постановления, инструкции). Нормативные акты управления детализируют законы, организуют функционирование органов исполнительной власти.

3. Принимаются в одностороннем порядке, исходят от компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления. Этим они отличаются от, например, договоров, которые принимаются по соглашению сторон правоотношения. Односторонние действия выражают властную волю лишь одной стороны – органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные данному органу управления объекты.

4. Носят творческий характер, поскольку направлены на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов. От субъекта управления здесь требуется: творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписи, а иногда и утверждения, регистрации, опубликования акта. Оформление управленческих актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.

На основе анализа перечисленных признаков можно дать следующее определение. Правовой акт управления – это подзаконный юридический акт, принимаемый субъектами исполнительной власти, регулирующий управленческие отношения, обладающий государственно-властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами и в соответствии с установленной процедурой.

Некоторые из признаков, свойственных правовым управленческим актам, могут быть иначе доступно проиллюстрированы путем сравнения их с другими актами государственных органов и общественных объединений.

От закона акт управления отличается тем, что он носит подзаконный характер. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Если акт управления противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие акта управления.

От судебных актов (приговора, решения, постановления) акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права и законные интересы граждан, органов власти, учреждений. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в процессе руководства сферами и отраслями управления.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, предписаний исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон, тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованных стороны.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных объединений. Последние обязательны лишь для членов организации (объединения), их исполнение обеспечивается средствами и методами самой организации. Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают.