Комісар Ради Європи з прав людини - нова міжнародна інституція, покликана попереджати їх порушення

Хоча нормативно-інституційна система захисту прав лю­дини, утворена понад 50 років тому Радою Європи, проде­монструвала найбільшу з-поміж інших міжнародних право­захисник механізмів дієвість, проте і вона, як виявилось, не позбавлена певних вад. Однією із них було те, що механізм контролю за дотриманням державами - членами Ради Єв­ропи Конвенції починав діяти лише після того, як відбулось порушення прав людини. Для попередження ж таких пору­шень спеціальної структури у Раді Європи не існувало.

Задля усунення такої «прогалини» у цьому механізмі керівники держав та урядів держав — членів цієї організа­ції у прийнятому на їхньому другому саміті (Страсбург, 10-11 жовтня 1997 р.) Плані дій доручили Комітету Міні­стрів утворити новий правоохоронний орган - інституцію Комісара Ради Європи з прав людини. Причому було спе­ціально застережено, що останній аж ніяк не дублюватиме діяльність Європейського суду з прав людини (надалі - Суд).

10 грудня 1998 р. Комітет Міністрів Ради Європи від­значив, що необхідні подальші зусилля для посилення спів­робітництва з метою забезпечення ще більш ефективного захисту прав людини на національному, регіональному та міжнародному рівнях. Саме у світлі даної заяви необхідно розглядати прийняте того ж дня урядами країн-учасниць зобов'язання «створити посаду Комісара Ради Європи з прав людини якомога швидше - у 1999 році».

7 травня 1999 р. Комітет Міністрів ухвалив Резолюцію 99/50 «Про Комісара Ради Європи з прав людини». Відпо­відно до статті І цього акта, Комісар має бути несудовою, за своєю природою, інституцією, призначеною для сприяння поширенню знань, прищеплення розуміння і поваги до прав людини, закріплених у документах Ради Європи.²

Комісар з прав людини обирається терміном на шість років (без права переобрання) Парламентською Асамблеєю Ради Європи простою більшістю голосів з числа трьох кан­дидатів, запропонованих Асамблеї Комітетом Міністрів. їх, у свою чергу, пропонують Комітету Міністрів держави-члени Ради Європи. При цьому кандидати обов'язково по­винні бути громадянами чи підданими держав-учасниць, відомими особистостями, яким притаманні високі моральні якості та визнаний досвід діяльності у сфері прав людини. Ці люди також мають бути відомими своєю відданістю цін­ностям Ради Європи й користуватись авторитетом, необ­хідним для ефективного виконання ними функцій Комісара.³

Першим Комісаром з прав людини Парламентська Асамб­лея Ради Європи обрала 21 вересня 1999 р. Альваро Уіль-Роблеса /Іспанія/, який розпочав виконання своїх обов'язків 1 січня 2000 р.

Стаття 3 згаданої Резолюції Комітету Міністрів більш докладно регламентує юридичний статус Комісара Ради "Європи з прав людини. Низка функцій, що їх покликаний виконувати цей Комісар, загалом подібні до обов'язків Верховного комісара ООН з прав людини. Зокрема, як і його «колега» з Організації Об'єднаних Націй, Комісар Ради Єв­ропи з прав людини зобов'язаний сприяти заохоченню ефек­тивного дотримання здійснення прав людини в країнах-членах Ради; співпрацювати з іншими міжнародними ін­ституціями у сфері заохочення та захисту прав людини, «уникаючи при цьому непотрібного дублювання»; надавати консультативні послуги та інформацію щодо захисту прав людини та попередження їх порушень.

Комісар з прав людини має якнайтісніше співпрацювати з національними правозахисними установами. У випадках, коли такі установи відсутні (зокрема, у нових членах Ради з числа держав Центральної та Східної Європи), Комісар бу­де заохочувати їх створення. Він повинен щорічно подава­ти Комітету Міністрів та Парламентській Асамблеї звіт (доповідь) про свою діяльність.

Резолюція містить також низку різних обмежень та за­стережень з приводу того, чим Комісар не повинен чи не може займатися. Зокрема, відповідно до пункту 2 статті І Резолюції, він зобов'язаний поважати компетенцію і вико­нувати інші функції, аніж ті, що їх покликані здійснювати контрольні органи, утворені згідно із Конвенцією чи іншим договором Ради Європи з цих питань. Окрім того, Комісар з прав людини не повинен розглядати приватні скарги.

На перший погляд, останнє положення виглядає дещо сумнівним: адже, здавалося б, надання Комісарові повно­важень щодо розгляду скарг приватних осіб посилило б його можливості оперативно реагувати на порушення прав людини. Однак, за наведеним формулюванням, прогляда­ється цілком зрозуміла логіка. Справа у тому, що Комітет Міністрів не мав наміру дублювати чи послаблювати раніше створену систему, котра - у разі порушення того чи іншого права - давала можливість потерпілому звернутись до Суду. Тим більше, що після вступу в дію Протоколу № 11 до Конвенції приватні особи отримали вільний доступ до цієї правозахисної інстанції. До того ж, рішення Суду є обо­в'язковими для виконання державою, яка є відповідачем у конкретній справі, що ним розглядалась, а виконанню ре­комендацій Комісара з прав людини передує згода на це самої держави. Тому залишається сподіватися, що у разі отримання Комісаром скарги про порушення права він по­рекомендує її суб'єктові звернутись до Суду.

Надзвичайно важливе положення міститься і в пункті «є» статті 3 Резолюції. Згідно з ним, Комісар повинен «виявляти можливі недоліки у законодавстві та практиці держав-членів, що стосуються дотримання прав людини, закріплених у документах Ради Європи; заохочувати ефективну імплементацію даних стандартів державами-членами і допомагати їм, за їх згодою, в усуненні таких недоліків».¹

Наведене повноваження безпосередньо констатує пра­воохоронну (попереджувальну, превентивну) місію Комі­сара з прав людини, яка, мабуть, найбільш рельєфно відріз­нятиме його діяльність від функціонування Суду.

По-перше, Комісару надається ініціатива в аналізі зако­нодавства і правозастосовної практики держав — членів Ра­ди Європи; а такого повноваження позбавлений Суд, оскі­льки він починає діяти лише після отримання заяви про по­рушення прав людини.

По-друге, Суд не дає спеціальної оцінки тому чи іншому національному нормативному актові на предмет відповід­ності його Конвенції. Згідно із останньою, Суд лише ухва­лює рішення про те, чи порушила держава права людини. Компетенція ж, надана Комісару з прав людини, як бачимо, є значно ширшою. Отож, можна припустити, що за певних обставин саме виконання цієї функції дозволить Комісару відігравати важливу роль у попередженні можливих пору­шень прав людини. Безумовно, багато що буде залежати й від вияву політичної волі окремими державами - членами Ради Європи, від їх готовності визнати, що вони припустилися помилки при прийнятті того чи іншого нормативного акта.

Реалізація зазначеної - вважаємо, основної - правоохо­ронної функції Комісара має спиратись на науково обґрун­товані критерії відповідності норм національного законо­давства про права і свободи людини нормам міжнародних договорів Ради Європи з цих питань, насамперед Конвенції 1950 р. Визначення таких критеріїв, гадаємо, входить до предмета науки загальної теорії права та держави.

Зауважимо, наприклад, щодо України: у деяких актах її законодавства, котрі регламентують імплементаційну діяль­ність відповідних державних органів, вживаються поняття «суперечність» чи «відповідність»

(У ч. 2 ст. 9 Конституції України встановлено, що укладення
міжнародних договорів, які «суперечать» Конституції України,
можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції
України. У п. 2 ст. 13 Закону України «Про Конституційний Суд
України» встановлено, що він дає висновки щодо «відповідності»
Конституції України чинних міжнародних договорів України або договорів Конституції України) або ж «приведення у відпо­відність» (норм законодавства України до європейських стандартів). Однак у цих актах відсутні відповіді на питання про те, як же розуміти згадану «відповідність» (чи «несуперечність»), у чому вона виявляється, які її критерії, показ­ники?).

А не знаючи цього, мабуть, неможливо забезпечити зміс­тову обґрунтованість, підставність, адекватність імплементаційної, насамперед імплементаційно-правотворчої, діяль­ності держави.

Відповідь на ці питання є очевидною лише у тих випад­ках, коли міжнародно-правову норму, що підлягає імпле­ментації, сформульовано за допомогою математичних, зок­рема кількісних, показників (прикладом такої норми може бути правило, вміщене в ст. 5 Протоколу № 7 до Конвенції; воно встановлює, що обоє з подружжя мають «рівні» права та обов'язки у стосунках між собою, зі своїми дітьми, а та­кож щодо одруження, перебування в шлюбі та його розі­рвання).

В усіх інших випадках конституювання «відповідності» чи, навпаки, «невідповідності» національного закону такій нормі вимагає застосування спеціальних логіко-юридичних критеріїв, запропонувати які покликана загальна теорія права.

Перша група таких критеріїв пов'язана з такими ситуа­ціями, коли норму Конвенції сформульовано за допомогою цілком (абсолютно) визначених за змістом понять. Такі нор­ми містяться, скажімо, у ч. І ст. 6 Конвенції («Судове рі­шення оголошується прилюдно»), у ч. І ст. 7 Конвенції («Жодна людина не може бути обвинувачена у вчиненні кримінального злочину на підставі будь-якої дії або бездіяль­ності, які на час їх вчинення не становили кримінального злочину за національними законами або за міжнародним правом»), у ст. 12 Конвенції («Чоловіки та жінки, які досягли шлюбного віку, мають право на одруження і створення сім'ї згідно із національними законами, які регулюють здійснення цього права»).

У наведених випадках відповідність між нормою націо­нального закону та нормою міжнародного договору встанов­люється за такими критеріями:

А. Закон конкретизує міжнародно-правову норму — тоді вони співвідносяться як особливе та загальне, тобто як вид і рід. Тому критерієм правомірності закону тут слугуватиме логічний обсяг зазначеної норми (тобто сума обсягів по­нять, з яких вона складається): закон відповідатиме міжна­родно-правовій нормі, якщо його логічний обсяг, навіть збагачений новими ознаками, становитиме частину логіч­ного обсягу такої норми.

Б. Закон деталізує норму міжнародного права - тоді во­ни співвідносяться як частина та ціле. Його правомірність перевіряється у такий же спосіб, за тим же критерієм, що й у попередньому випадку.

Інші критерії мають бути застосовані, якщо міжнародно-правова норма формулюється шляхом закріплення ознак поведінки, не визначених у формальному відношенні, тобто таких, що не піддаються безпосередній емпіричній фіксації. Тоді її відповідність національному закону вже не може встановлюватися за допомогою формально-логічних засо­бів, а виявлятиметься на підставі більш складного, діалектико-логічного, аналізу зв'язків між явищами, які моделю­ються порівнюваними приписами. Зокрема:

А. Міжнародно-правова норма містить вказівку на певну соціально змістовну та юридично обов'язкову соціальну спрямованість діяльності.

Закон відповідатиме такій нормі, якщо він зможе слугу­вати засобом для її здійснення, тобто засобом для досяг­нення мети, зафіксованої у ній. Тут «відповідність» ґрунту­ється на об'єктивній причинно-наслідковій залежності між явищами, що є предметом правового регулювання.

Б. Міжнародно-правова норма подає вказівку лише на соціальну значущість фактів, що підлягають правовому ре­гулюванню, містячи так звані оціночні поняття, на які на­трапляємо, скажімо, у ст. З Конвенції («нелюдське пово­дження чи покарання»), ч. З ст. 5, ч. 1 ст. 6 Конвенції («ро­зумний строк» судового розгляду справи), ч. З ст. 6 Конвенції («достатньо часу і можливостей» для підготовки до свого захисту), ч. 2 ст. 10 Конвенції («авторитет» право­суддя), ч. 2 ст. 1 Першого протоколу до Конвенції («загальні інтереси»).

Відповідність закону такій нормі має виявитися у тому, що реальні факти (дії, події"), які в ньому змодельовано, об'єктивно матимуть саме ту соціальну значущість, яка пе­редбачена даною нормою. Тут, таким чином, в основі від­повідності лежить уже функціональна залежність між яви­щами, що перебувають у сфері міжнародного та національ­ного правового регулювання.

Зазначені види об'єктивних зв'язків, залежностей вияв­ляються за допомогою таких видів (способів) тлумачення кожної із зіставлюваних норм, як історичний, цільовий і функціональний, які здійснюються засобами діалектичної логіки на засадах інструментального (або, іншими словами, еволюційного чи «пристосувального») підходу.¹

Викладений тут підхід, згідно з яким критерії правомір­ності імплементаційної законотворчості (та й взагалі юри­дичної правотворчості) залежать від реальних регулятивно-змістовних властивостей як норм міжнародного права, так і національних законів, зорієнтовано на встановлення об'єк­тивної основи для забезпечення правомірності та контролю останніх. Він, окрім того, ще раз підтверджує той факт, що у державно-юридичному регулюванні суспільних відносин дотримання правил логіки є одним із необхідних засобів досягнення правомірності, законності (як конституційної, так і міжнародної").

Проблема, про яку йдеться, має ще один аспект. Як ві­домо, конкретний зміст багатьох норм Конвенції - особ­ливо тих, в яких використано оціночні поняття, виявляється лише у рішеннях Суду. А ці рішення (чимало з яких набу­вають прецедентного характеру) містять і такі правотлумачні положення, для яких також властива специфічна юридична обов'язковість. Адже держава, зобов'язуючись виконати рішення Суду, в якому визнано, що вона поруши­ла певне право людини, зафіксоване у Конвенції (ч. 1 ст. 46 Конвенції"), тим самим змушена формально погодитися та­кож і з інтерпретацією цим Судом змісту застосованої ним конвенційної норми. Тому можна очікувати, що заради уникнення чи зменшення загрози порушення прав своїх громадян в аналогічних ситуаціях дана держава офіційно внесе корективи чи то в національне законодавство, чи то в практику його застосування відповідно до інтерпретаційного положення Суду (хоча ані Суд, ані якийсь інший орган Конвенції формально не зобов'язував та й не може зобо­в'язувати до цього державу-відповідача). І дійсно, держави, проти яких ухвалюються рішення Суду, вдаються до таких коректив доволі часто (про що вже йшлося вище).

Отже, є підстави вважати, що тією мірою, якою держава-відповідач (її орган) «реагує» на рішення Суду не тільки його виконанням у межах справи, щодо якої воно ухвалено, але й вжиттям заходів загального характеру, таке рішення набуває значення акта неофіційного нормативного тлума­чення (роз'яснення). Причому тлумачення настільки авто­ритетного, впливового, що іноді й інші держави - члени Ради Європи зважають на нього у своїй юридичній практиці.

А тому видається, що до зіставлюваних - з точки зору «відповідності», «несуперечності» - юридичних актів по­винні долучатися («на боці» Конвенції) також інтерпретаційні положення рішень Суду. І для порівняння з ними на­ціональної практики (як правотворчої, так і правотлумачної й правозастосовної) запропоновані вище критерії «відповід­ності» й «несуперечності» також можуть стати у нагоді.

Це й дає підставу сподіватись на їх прийнятність у діяль­ності Комісара Ради Європи з прав людини.