Організація роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: мета опосередкованого парламентського контролю, функції та конституційно-правові основи діяльності

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини на по­кійній основі здійснює опосередкований парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Він є аналогом інституту омбудсмена, що був вперше заснований у 1809 р. у Швеції і нині існує більш як у ста зарубіжних державах. У державно-правовому значенні омбудсмен сприймається як гідна довіри незалежна особа, що уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян і опосередкований парламентський контроль у формі нагляду за всіма державними органами і посада­ми, але без права зміни прийнятих ними рішень. Слід підкреслити, що омбудсмен — це переважно політичний інститут, а не правоохо­ронний; його головне завдання полягає у тому, щоб захистити права і свободи людини тоді, коли інші державні органи виявляються не­спроможними, оскільки причиною порушень є недосконалість са­мих законів.

Метою опосередкованого парламентського контролю, який здійс­нює Уповноважений, є:

1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених
Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;

2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина
органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина
або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Основною функцією Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є контрольно-наглядова, яка конкретизується у таких напрямах діяльності:

— здійснення опосередкованого парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі;

— здійснення контролю за відповідністю Конституції України, законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина шляхом звернення до Конституційного Суду України з відповідними поданнями;

—перевірка стану додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність;

—направлення звернень громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, за належністю в органи, до компетенції яких належить розгляд справи, та здійснення контролю за розглядом цих звернень;

—прийняття рішень про необхідність проведення перевірок дія­льності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності з правом вимагати від посадових і службових осіб цих органів сприяння, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків.

Крім того, Уповноважений виконує ряд інших функцій, зокрема правоохоронну, нормотворчу, правозастосовчу, інформаційну та ін.

Правовою основою діяльності Уповноваженого є:

—Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини, від 23 грудня 1997 р. № 776/97-ВР;

— Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.
№ 3723-ХП;

—Постанова Кабінету Міністрів України від 10 листопада 1999 р. № 2064 «Про умови оплати праці Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, представників Уповноваженого та працівників його секретаріату»;

—Постанова Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 р. № 2164 «Про забезпечення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його секретаріату».

Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Кандидатом на посаду Уповноваженого може бути лише громадянин України, який досяг на день обрання віку 40 років, во­лодіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності і проживає протягом останніх п'яти років в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має су­димість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку. Строк його повноважень — п'ять років, який починається з дня прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради України.

Пропозиції щодо кандидатури на посаду Уповноваженого вно­сять Голова Верховної Ради України або не менше однієї чверті на­родних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Відповідний парламентський комітет подає Верхов­ній Раді України свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам та про відсутність при­чин, які б перешкоджали зайняттю нею цієї посади.

Висування кандидатури для призначення на посаду Уповноваже­ного здійснюється у 20-денний строк з наступного дня після закін­чення строку, на який було призначено Уповноваженого, або при­пинення його повноважень чи звільнення; оголошення результатів голосування, якщо Уповноваженого не було призначено. Голосуван­ня проводиться під час пленарних засідань Верховної Ради України бюлетенями для таємного голосування, але не раніш як через де­сять днів і не пізніше ніж через двадцять днів після закінчення строку для висування кандидатів для участі у виборах.

Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, про що приймається постанова.

Якщо на посаду Уповноваженого було висунуто більше ніж два кандидати і жодного з них не було призначено, Верховна Рада України проводить повторне голосування по двох кандидатах, які отримали найбільшу кількість голосів. У разі, якщо жоден з канди­датів на посаду Уповноваженого не набрав необхідної кількості го­лосів, знову проводиться висування кандидатур для призначення на посаду Уповноваженого.

Уповноважений не може мати представницького мандата, обійма­ти будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати ін­шу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднань громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, крім ви­кладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути членом будь-якої політичної партії.

За наявності вказаних обставин, Уповноважений повинен їх усу­нути протягом десяти днів після його призначення. До усунення за­значених обставин він не може складати присяги. Якщо ж зазначе­ні обставини виникли під час діяльності Уповноваженого, вони повинні бути усунені протягом десяти днів з дня, коли про це стало відомо, а у разі неможливості усунути їх протягом десяти днів Уповноважений зобов'язаний зробити у зазначений строк заяву про від­мову виконувати будь-які інші доручення чи повноваження, крім тих, що належать Уповноваженому. Якщо протягом зазначеного строку Уповноважений не виконає встановлених вимог, його повно­важення припиняються і Верховна Рада України зобов'язана звіль­нити його з посади.

2. Права, обов’язки та акти Уповноваженого ВРУ з прав людини Уповноважений має право:

1) невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

2) бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

3) звертатися до Конституційного Суду України з поданнями:
а) про відповідність Конституції України законів України та інших
правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини громадянина;

б) про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;

4) безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи
місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

5) на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах;

6) вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

7) запрошувати посадових і службових осіб, громадян України,
іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

8) відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, по­
переднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань
та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні
лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

9) бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

10) звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

11) направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

12) перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів Ук­раїни щодо прав і свобод людини і громадянина є конституційне по­дання Уповноваженого та подання до органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Конституційне подання Уповноваженого — акт реагування до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відпо­відність Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Подання Уповноваженого — акт, який вноситься Уповноваженим до органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організа­цій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим осо­бам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунен­ня виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

1) за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадян­ства чи їх представників;

2) за зверненнями народних депутатів України;

3) за власною ініціативою.

Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян Укра­їни, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інте­ресах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадяни­на. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подов­жений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років.

При розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина;

2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована осо­ба подала позов, заяву або скаргу до суду. Повідомлення про прий­няття звернення до розгляду або відмову в прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала.

Протягом першого кварталу кожного року Уповноважений пред­ставляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додер­жання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні ор­ганами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єд­наннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідно­сті Уповноважений може представити Верховній Раді України спе­ціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. За щорічною таспеціальною (спеціальними) доповідями Уповноваженого Верховна Рада Украї­ни приймає постанову.

Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечу­ють захист і поновлення порушених прав і свобод. У науковій літе­ратурі зазначається, що Уповноважений, не маючи владних повно­важень змінити або скасувати прийняті рішення, завдяки таким характеристикам, як відкритість, доступність, об'єктивність І не­упередженість щодо «позивача і відповідача», неформальність ви­користовуваних методів діяльності є досить авторитетним і резуль­тативним засобом забезпечення прав і свобод людини і громадяни­на — реальним і діючим.

Уповноважений має печатку із зображенням малого Державного Герба України та своїм найменуванням; його місцезнаходженням є місто Київ.

Повноваження Уповноваженого припиняються у разі:

1) відмови його від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень;

2)набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

3)набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою;

4)складення присяги новообраним Уповноваженим;

5) смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого.

Верховна Рада України приймає рішення про звільнення з поса­ди Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обра­но, у разі:

1) порушення присяги;

2) порушення вимог щодо несумісності діяльності;

3) припинення громадянства України;

4) неспроможності протягом більше чотирьох місяців поспіль виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності.

Висновок щодо наявності підстави для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія Верховної ради України.

Верховна Рада України за наявності зазначених підстав розгля­дає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з поса­ди Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради України або не менш як однієї чверті народних депутатів України від конс­титуційного складу Верховної Ради України.

Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конститу­ційного складу Верховної Ради України. Припинення повноважень та звільнення з посади Уповноваженого оформляються відповідною постановою Верховної Ради України.

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи об­межені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради Укра­їни або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзви­чайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Органи і посадові особи, які забезпечують діяльність Уповноваженого ВРУ з прав людини. Умови оплати праці Уповноваженого ВРУ з прав людини, представників Уповноваженого та праців­ників його секретаріату.

Органи і посадові особи, які забезпечують діяльність Уповнова­женого:

1. Представники Уповноваженого, яких він призначає у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. Організація діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим.

2. Секретаріат Уповноваженого, який є юридичною особою,
має свій рахунок у банку та печатку встановленого зразка. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються Положенням про секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. На працівників секретаріату поширюється дія Закону України «Про державну службу». Положення та кошторис секретаріату затверджуються Уповноваженим у межах кошторису витрат, пов'язаних з діяльністю Уповноваженого. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюються Уповноваженим.

На сьогодні в секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини працює 25 осіб, хоча повинно бути втричі більше.

Структура секретаріату Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини:

—Керівник секретаріату;

—Заступник Керівника секретаріату;

—Перший помічник Уповноваженого;

— Консультативна рада, яка створюється при Уповноваженому з метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

—Секретар консультативної ради;

—департаменти та їх керівники;

—управління, відділи та їх керівники;

—інші працівники секретаріату.

Фінансування діяльності Уповноваженого здійснюється за раху­нок Державного бюджету України та щорічно передбачається в ньо­му окремим рядком, для чого Уповноважений розробляє, подає на затвердження Верховної Ради України та виконує кошторис своїх витрат. Фінансова звітність подається Уповноваженим у порядку, встановленому законодавством України.

Міністерство економіки та Міністерство фінансів під час підгото­вки актів Кабінету Міністрів України про розподіл асигнувань, передбачених у державному бюджеті на капітальні вкладення, по­винні враховувати за поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини необхідні асигнування па створення мате­ріально-технічної бази, необхідної для діяльності Уповноваженого, та будівництво житла. Законодавче закріплюється обов'язок Верхо­вної Ради України і відповідних органів виконавчої влади та місце­вого самоврядування створювати необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та представників.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 1999 р-№ 2064 «Про умови оплати праці Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, представників Уповноваженого та праців­ників його секретаріату» були встановлені посадові оклади Уповно­важеному, його представникам і керівним працівникам секретаріату, а також було визначено, що посадові оклади інших працівників, спеціалістів та службовців секретаріату Уповноваженого встановлюються на рівні посадових окладів відповідних працівників апара­ту Уряду України.

За особливий характер роботи та інтенсивність праці Уповнова­женому Верховної Ради України з прав людини передбачається ви­плата надбавки в розмірі 100 % посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років. Вказана постанова надає право Уповноваженому встановлювати надбавку за особливий характер роботи та інтенсивність праці представнику Уповноваженого в роз­мірі до 90 % посадового окладу з урахуванням доплати за ранг, ке­рівним працівникам і спеціалістам секретаріату в розмірі до 80 % посадового окладу з урахуванням доплати за ранг. Передбачаються також доплати Уповноваженому, його представникам, керівним працівникам і спеціалістам його секретаріату, які мають звання «Заслужений юрист України».

З метою забезпечення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, реалізації матеріальних та інших га­рантій Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову від 29 листопада 1999 р. № 2164 «Про забезпечення діяльності Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини та його секрета­ріату», згідно з якою було встановлено, що за умовами матеріаль­но-побутового, медичного, санаторно-курортного та транспортного обслуговування, а також забезпечення засобами зв'язку Уповнова­жений Верховної Ради України з прав людини прирівнюється до Го­лови Конституційного Суду України, а представники Уповноваже­ного, керівник секретаріату — до членів Кабінету Міністрів Украї­ни, заступник керівника секретаріату — до заступника Міністра Кабінету Міністрів України, секретар консультативної ради, пер­ший помічник Уповноваженого, керівники департаментів — до ке­рівників структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів України, інші працівники секретаріату — до відповідних категорій працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Втручання органів державної влади, органів місцевого самовря­дування, об^’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється. Уповноважений не зобов’язаний давати пояснення по суті справ, які закінчені або перебу­вають у його провадженні.

Уповноважений користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Він не може бути без згоди Верховної Ради України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судо­вому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а та­кож особистому огляду. Кримінальну справу проти Уповноважено­го може бути порушено лише Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноважено­го, його представників та працівників секретаріату винні особи при­тягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.

Життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державно­му страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворю­вання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються Кабінетом Мініст­рів України.

Після спливання терміну діяльності Уповноваженого йому нада­ється робота (посада), на якій він працював до призначення і яка зберігається за ним на час виконання обов'язків Уповноваженого, а в разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцін­на робота (посада) на тому ж або, за його згодою, іншому підприєм­стві, в установі, організації.

На думку Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни Н. Карпачової, чинне конституційне законодавство України пе­редбачає створення в Україні сильної моделі омбудсмена, яка ха­рактеризується такими особливостями:

— високим конституційним статусом Уповноваженого з прав людини, який закріплено у статтях 55, 85, 101 Конституції України;

— широкою юрисдикцією Уповноваженого, яка поширюється як на органи державної влади, включаючи суди, так і на органи місце­вого самоврядування та їх посадових осіб;

— запровадженням єдиної моделі омбудсмена на національному рівні;

— незалежністю Уповноваженого від будь-якого органу держав­ної влади або місцевого самоврядування;

— значними повноваженнями щодо проведення проваджень та перевірок, у тому числі з власної ініціативи для виявлення випадків порушень прав людини та здійснення постійного моніторингу за станом дотримання прав і свобод людини;

— правом ініціювати обов'язкові для розгляду подання з викладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, їх посадовими і службовими особами;

— можливістю безпосереднього звернення до Уповноваженого широких верств населення;

— гнучкістю та не формальністю процедури, свободою дій щодо відкриття провадження у тій чи іншій справі та ін.

Однак, як свідчить політико-правова практика, інститут омбудсмена (уповноваженого з прав людини) може ефективно існувати ли­ше у країнах з усталеними конституційними традиціями і високою правовою культурою населення. Тому в Україні даний інститут по­ки що малоефективний, хоча певні здобутки вже є. Зокрема, Упов­новажений Верховної Ради України з прав людини ініціював процес опублікування в українських офіційних джерелах Європейської Конвенції захисту прав і основних свобод з відповідними протокола­ми, а нині активно займається вирішенням проблеми торгівлі укра­їнськими дітьми та жінками, захищає права українських морських екіпажів, арештованих у закордонних портах та ін.