Понятие и общая характеристика особо охраняемых природных территорий и комплексов природы

Тема 12: Правовой режим природных объектов, подлежащих особой охране

План:

1. Понятие и общая характеристика особо охраняемых природных территорий и комплексов природы.

2. Правовой режим заповедников и заказников.

3. Правовой режим национальных и иных природных парков и памятников природы.

4. Ответственность за нарушение законодательства об охране заповедной природы.

Под «правовым режимом» в юридической науке понимается «установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи опти­мального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях бес­препятственной реализации субъектами права своих интересов».

Правовой режим может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: имущества юридических лиц, выборов в органы публичной власти, земельных участков, лесного фонда, объектов недвижимости, территорий, в отношении которых федеральным законом установлен особый порядок использования и охраны (например, территории Крайнего Севера, закрытых административно-территориальных образований, территорий с особым эколого-правовым режимом) и т.д.

Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении особого порядка использования и охраны определенной четко локализованной территории, включая установление особенностей управления ею, финансирования и проведения специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим охраны природных объектов и комплексов устанавливается при создании двух разновидностей территорий: ООПТ и зон экологического бедствия. Целью установления особых стимулов и ограничений по использованию и охране таких территорий является создание дополнительных гарантий по достижению главной задачи экологического законодательства — обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима является необходимым, если общие экологические требования (лицензирование, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в надлежащем состоянии.

Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о природном и культурном наследии и т.д. Определенные дополнительные меры в рассматриваемом направлении могут быть приняты и на муниципальном уровне соответствующими органами местного самоуправления.

Первые сведения о создании заповедных территорий в нашей стране относятся к периоду Х1У-ХУ веков. Тогда на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость посторонними определенных территорий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских указов (Указ Петра I по охране «корабельных рощ», Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, остров Валаам и другие).

В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются:

а) Конституция РФ (ч. 1. ст. 72), относящая особо охраняемые
природные территории к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

б) ФЗ Об охране окружающей среды, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ,ФЗ от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", ФЗ от 01.05.1999 N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» и иные федеральные нормативные правовые акты;

в) законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в республиках Дагестан, Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской областях и многих других субъектах РФ приняты отдельные законы «Об особо охраняемых природных территориях»,
закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования
ООПТ регионального и местного значения.

г) акты органов местного самоуправления, направленные на создание особо
охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном
законом субъекта РФ. Следует подчеркнуть, что создание таких территорий
является правом, а не обязанностью муниципальных органов власти.

Особо охраняемая природная территория — это участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят решением органов государственной власти или органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и для которого установлен режим особой охраны. Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг государственных природных заказников).

Природные объекты, имеющие для общества природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, нуждаются в особой правовой охране. В целях охраны таких объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо ох­раняемые природные территории. Порядок создания и функционирования деятельности на особо охраняемых природных территориях регулируется ст. 58 Закона об охране окружающей среды.

Экологическое законодательство формулирует ряд признаков природных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении них режим особой охраны. Как следует из п.1 ст. 58 Закона об охране окружающей среды, указанные природные объекты должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры и промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан статус объекта культурного наследия, с внесением его в реестр по заключению государственной историко-культурной экспертизы и установлением вокруг него охранной зоны. Законодательством предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей вред объектам культурного наследия.

Допускается и смешанный вариант охраны природного объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Такой вариант особой охраны, как правило, осуществляется на территории национальных и природных парков. Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов, и в её пределах обеспечиваются условия для их сохранения. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам, но только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

Научное и эстетическое значение имеют практически любые, как вышеназванные, так и иные разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных критериев эстетической ценности природного объекта действующее законодательство не устанавливает.

В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п. 2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ — особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст. 48-49). Последние образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.

Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по признаку заповедности, правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным
заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность
человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в
исключительных случаях — для научных исследований, проведения санитарных
рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и тд.

б) Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации
природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация
государственных природных заказников.

в) Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных
зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.

По критерию организационной структуры выделяют:

а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные
природоохранные учреждения (некоммерческие юридические лица). В качестве примера можно привести государственные природные заповедники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К
их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники,
лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к ООПТ федерального значения, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются ООПТ регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться ООПТ местного значения.

Общность их правового режима проявляется в следующих чертах:

а) государственные природные заповедники, в том числе государственные
природные биосферные заповедники, государственные природные заказники,
памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные
парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные
объекты, имеющие особо природоохранное, научное, историко-культурное,
эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют
природно-заповедный фонд;

б) земли в границах территорий, на которых расположены природные
объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное,
эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и
находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации;

в) на природоохранных и особо охраняемых землях хозяйственная деятельность запрещается либо ограничивается только для нужд их целевого
использования;

г) изъятие земель природно-заповедного фонда, за исключением
случаев, предусмотренных федеральными законами, запрещается;

д) правовой режим отдельных составных частей особо охраняемых
земель регулируется дополнительным законодательством о статусе этих
территорий.

Действующее законодательство различает следующие категории особо охраняемых природных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; государственные природные заказники; природные парки; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

ООПТ федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные тер­ритории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и.7 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Характерно, что вышеприведенная норма не стыкуется с положениями ст.6 Закона об охране окружающей среды, предусматривающего в числе эко­логических полномочий органов государственной власти субъектов РФ лишь «создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения». Представляется, что при раз­решении данной коллизии следует руководствоваться Законом об особо ох­раняемых территориях, выступающим в качестве специального по отношению к общему Закону об охране окружающей среды.

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ местного значения осуществляются органами местного самоуправления (ст. 3 Закона об особо охраняемых природных территориях). При буквальном толковании последней нормы получается, что управление и контроль за муниципальными ООПТ органы местного самоуправления осуществляют без всякого вмешательства со стороны федеральных природоохранных органов, в связи с чем редакцию данной нормы вряд ли можно признать логичной.

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о рекультивировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об огра­ничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков все равно ограничиваются. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на два соображения.

Во-первых, гражданин-собственник земельного участка в составе категории ООПТ (например, заповедника или национального парка), по сути, является собственником земельного участка из состава категории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Во-вторых, по общему правилу, пользователь или владелец земельного участка вправе его приватизировать на основании и в порядке, указанном в ст. 20-21 ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст. 58) устанавливает ограни­чение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является вполне правомерным. Это следует из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необхо­димо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства». В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно — права на благоприятную окружающую среду.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды).

Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В этом случае, при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы, земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель в земельном фонде РФ (например, категорию земель запаса) Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. Большинство ООПТ находится в ведении МПР России (например, все 35 национальных парков и 95 (из 100) государственных природных заповедников). В то же время, 4 заповедника функционируют в системе Российской Академии наук, 1 заповедник — в системе Министерства образования и науки Российской Федерации. Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских заповедников и 3 национальных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО, 9 заповедников и 5 национальных парков находятся под юрисдикцией международной Конвенции о сохранении всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и 1 национальный парк — под юрисдикцией международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), 4 заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы, 3 заповедника (Костомукшский, Даурский, Ханкайский) входят в состав международных транс­граничных особо охраняемых природных территорий. Рассмотрим наиболее распространенные категории ООПТ.

Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.)

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.