Ґенеза проблеми статусу корінних народів України

Розглянемо історичні, правові, етнічні передумови застосування міжнародних механізмів захисту та реалізації прав корінних народів щодо окремих етнічних груп України. Традиційно відповідну проблематику ув’язують із кримськотатарським народом; водночас декілька інших етнічних груп України можуть претендувати на відповідний статус.

Кримські татари мешкають як окремий етнос на території України як мінімум з ХІІІ ст., вони мали політико-правовий розвиток у національній державі – Кримському ханстві (ХV–ХVІІІ ст.) та користувалися у Російській імперії релігійною та культурною автономією у ХVІІІ–ХХ ст. (яка не завадила імперії поступово вичавити з Криму більшість кримських татар в еміграцію). У 1917-1921 рр. кримськотатарський етнос прагнув до створення національного самоврядування, автономії та національної державності; утворена Кримська АРСР 1921–1945 рр. розглядалася радянською владою саме як національна автономія кримських татар, про що свідчить порядок її утворення, мовна та кадрова політики. Кримські татари багаторазово визнавалися, як окремий народ правовими актами Російської імперії, СРСР та Кримської АРСР.

Кримські караїми (караї) та кримчаки як окремі етнічні групи виникли у Криму в ранньому середньовіччі, вони мали у Кримському ханстві, Російської імперії та Кримській АРСР (до 1945 р.) фактичну національно-культурну автономію. В правових актах Кримського ханства, Російської імперії, Кримської АРСР, СРСР та Республіки Крим ці етнічні групи називались народами, визнавались корінним населенням, мали особливості колективного державно-правового статусу. Нечисельність цих етносів зумовила їх майже повне винищення через гітлерівський геноцид щодо кримчаків та знищення в СРСР релігійного самоврядування цих етнічних груп, яке до того часу сприяло їх національній консолідації. Залишки цих етносів, втім, мали оплеск національної свідомості у 1989–1992 рр.; заходи, яких вживала влада кримської автономії в цей період для збереження їхньої самобутності, призвели до юридичного визнання цих етнічних груп «нечисленними кримськими народами».

До корінних народів України іноді пропонують відносити гагаузів та урумів. Хоча ці етнічні групи мають культурну та мовну самобутність, традиційність для українських земель та недержавність, деякі їхні особливості ускладнюють їх визнання корінними народами України. Уруми є етнічною групою, що виникла в Криму з осіб різних національностей (насамперед кримських греків) та була переселена у ХVІІІ ст. в Приазов’я. Сьогодні представники цього етносу усвідомлюють себе як частку грецької діаспори України та підтримують культурні та соціально-політичні контакти з Грецією, у певній частині не вважають себе окремим етносом.

Гагаузи є етнічною групою, що виникла та сформувалася на Балканському півострові та на території сучасної Румунії. На територію Молдови та півдня Одеської області України гагаузи переселилися разом з іншими етнічними групами (болгари, росіяни) в ХІХ ст. Більшість гагаузів мешкає в Молдові, де зараз існує їх автономне територіальне утворення Гагауз-Єрі. Українська діаспора гагаузів, таким чином, не має автохтонного походження та пов’язує питання політико-правового розвитку власного етносу насамперед з існуванням Гагауз-Єрі, яка може вважатися національним утворенням цього етносу державного типу.

Етноси, які мають власні національні державні (білоруси, євреї, поляки та ін.) або державоподібні утворення у незалежних державах (буряти, каракалпаки тощо), не можуть вважатися корінними народами України і мають розглядатися як національні меншини, навіть за умов автохтонного походження для України окремої відносно невеликої частини цього етносу. Окремі етнографічні групи української нації (наприклад, гуцули) та національних меншин (наприклад, кримські вірмени) не можуть вважатися корінними народами України, оскільки не мають ознак окремого етносу та не є окремою національністю. У цьому контексті ключовою є проблема русинів; адже їх етногенез та самоусвідомлення сьогодні свідчать про можливість їх існування як окремого народу; у цьому випадку є реальна перспектива визнання русинів корінним народом України.

Етноправові процеси, які розпочалися після здобуття Україною незалежності у 1991 р., були обумовлені об’єктивними факторами поліетнічності українського народу та входженням до його складу вказаних вище нетитульних етносів, що мають автохтонне для нашої країни походження. Ці процеси сприяли ухваленню Декларації прав національностей 1991 р. та Звернення Верховної Ради України до громадян України усіх національностей 1991 р., визнання у цих та багатьох інших актах існування у складі українського народу окремих «народів», зокрема кримськотатарського, та наявності у таких етнічних груп колективних прав, гарантованих державою.

Розвиток в Україні інститутів демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства об’єктивно зумовлює необхідність правового забезпечення статусу корінних народів України як невід’ємних складових багатонаціонального Українського народу та створення передумов їх розвитку. Конституція України 1996 р. ввела в національне конституційне право інститут корінних народів.

Згідно ст. 11 Конституції України держава сприяє розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів України; в рамках п. 3 ст. 92 права корінних народів повинні визначатися виключно законами України; п. 3 ст. 119 Конституції вказує, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують у місцях компактного проживання корінних народів реалізацію програм їх національно-культурного розвитку. Водночас аналогічні права закріплено Конституцією й за національними меншинами.

Внесення до тексту статей 11, 92 та 119 Конституції України терміну «корінні народи» стало можливим завдяки особливостям процесу ухвалення Основного Закону у червні 1996 р., зокрема через демократичне обговорення змін до проектів Конституції в рамках роботи конституційних комісій.

В Україні досі не прийнято законодавства, яке би вичерпно конкретизувало згадані положення Конституції. Права деяких етнічних спільнот, що проживають на території України, не можуть бути забезпечені в рамках чинного законодавства про національні меншини, враховуючи історичні, соціально-культурні та політичні чинники, що виникли в результаті автохтонного походження цих співтовариств.

Відповідно до проекту Концепції державної етнонаціональної політики України, корінний народ – це автохтонна етнічна спільнота, етногенез якої відбувся на території в межах сучасних кордонів України, становить етнічну меншість у складі її населення і не має власного державного утворення за межами Української держави.

Окремі законодавчі акти України, схвалені у ХХ ст., містять термін «корінні народи», зокрема, це Закони «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 січня 1998 р. також можна вказати на нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим 1998-2003 рр., які де-факто встановлювали для кримськотатарського етносу особливий статус.

В незалежній Україні вимоги щодо визнання себе корінними народами України висували представники караїмів, кримських татар та кримчаків. Цікаво, що політичний рух русинів ніколи не звертався до ідеї визнання русинів корінним народом. Національні рухи караїмів та кримських татар мають специфічні організаційні форми.

Так, кримськотатарський національний рух сформував систему представницьких органів, що відображають інтереси значнох частини цього етносу. До цих органів належать обираний за демократичними процедурами національний з’їзд кримських татар – Курултай, представницький орган, який він обирає, – Меджліс кримськотатарського народу та систему місцевих меджлісів в адміністративно-територіальних одиницях АР Крим та низки інших регіонів України; ці структури діють з 1991 р. Караїмський етнос має представницьку раду – Улу болік, обрану національним з’їздом караїмів у 2003 р. На жаль, фактичне вимирання кримчаків наприкінці ХХ ст. не дозволяє розглядати цей етнос як реальний носій відповідних прав корінного народу у перспективі.

Відповідність караїмів та кримських татар міжнародним вимогам щодо ознак корінних народів може бути підставою для визнання їх корінними народами України, через:

- виникнення та розвиток цих корінних народів як окремих етнічних груп на території України, відсутність у них іншої історичної батьківщини, крім України, та іншої держави або державного утворення, з якими вони могли б пов’язувати власну національну ідентичність (автохтонність цих етносів);

- наявність у цих корінних народів території традиційного мешкання (Криму) в межах України, з якою вони мають тісний органічний історичний та культурний зв'язок;

- національна, мовна, культурна та релігійна самобутність цих корінних народів;

- самоусвідомлення представниками цих етносів корінними народами.

Особливості цих етносів, властиві саме вітчизняній етнополітичній ситуації (втрата вказаними етносами традиційних форм господарювання та природокористування, відсутність тривалої традиції існування сучасних представницьких інститутів, відносна меншість в АР Крим кримських татар та абсолютна нечисленність караїмів), не дозволяли Україні вирішити питання про можливість створення на територіях традиційного та сучасного мешкання цих етносів національно-територіальної автономії або про надання їм прав власності або користування на природні та земельні ресурси Криму. Навіть формальне визнання цих етносів корінними народами не відбувалося протягом 23 років незалежності України.

Водночас Україна де-факто сприймала кримських татар як корінне населення Криму, що має відповідні політичні права. Для надання організаційних та матеріальних форм відповідної допомоги було використано інститут депортованих. Депортація народів історично склалася як форма масових репресій, зокрема, депортації широко застосовувалися в СРСР. Зокрема, відбулася депортація кримських татар, як виселення кримськотатарського населення Кримської АРСР, проведене НКВС СРСР 18­20 травня 1944 р.

14 листопада 1989 р. була прийнята Декларація Верховної Ради СРСР «Про визнання незаконними і злочинними репресивних актів проти народів, що піддалися примусовому переселенню, і забезпечення їхніх прав», в правову практику був введений термін «депортовані народи». Постановою Верховної Ради СРСР від 7 березня 1991 р. були скасовані законодавчі акти про статус депортованих, що обмежують їх права. 9 жовтня 1992 р. ряд пострадянських держав уклав Угоду з питань, пов’язаних з відновленням прав депортованих осіб, національних меншин і народів. Даний договір був ратифікований постановою Верховної Ради України № 3736­XII від 17 грудня 1993 р., десятирічний термін Угоди був продовжений до 2013 р. Протоколом від 30 травня 2003 р. На жаль, у 2012-2013 р. режим Януковича не сприяв можливості чергового продовження дії цієї Угоди.

Угода 1993 р. беззастережно засуджувала «тоталітарну практику насильницького переселення народів, національних меншин і окремих громадян колишнього СРСР», як злодіяння, що суперечить загальнолюдським, гуманним принципам, і вказує, що «законодавчі та інші нормативні акти, прийняті колишніми союзними, республіканськими і місцевими органами влади та управління, посадовими особами про насильницьке переселення народів, національних меншин і окремих громадян колишнього СРСР, є протиправними та не чинними з самого початку».

У преамбулі Угоди підтверджувалося «право депортованих осіб, національних меншин і народів на відновлення історичної справедливості і повернення в місця їх проживання на момент депортації, усвідомлюючи, що забезпечення цього права має міждержавний характер і вимагає узгоджених підходів як на багатосторонній, так і на двосторонній основі». Угода 1993 р. забезпечувала депортованим особам, що добровільно повертаються в місця їх проживання на момент депортації, рівні з іншими громадянами політичні, економічні та соціальні права і умови для облаштування, працевлаштування, освіти, національного, культурного і духовного розвитку. При реалізації цих норм, положень не повинні обмежуватися права і законні інтереси громадян, що проживають на відповідних територіях.

На необхідність і важливість законодавчого вирішення питань, пов’язаних з відновленням прав депортованих за національною ознакою, вказувалося і в Рекомендаціях учасників парламентських слухань «Проблеми законодавчого регулювання та реалізації державної політики щодо забезпечення прав кримськотатарського народу та національних меншин, які були депортовані які і добровільно повертаються в Україну», схвалених постановою Верховної Ради України від 20 квітня 2000 р. № 1660­III.

У цій постанові констатувалося, що «історична батьківщина кримських татар, на якій вони сформувалися як етнос, знаходиться на території і під юрисдикцією Української держави, яка має створити комплекс політико-правових умов, що гарантують збереження і розвиток кримськотатарського етносу в Україні і його рівноправну участь у політичному, економічному і культурному житті держави».

Аспекти визнання Меджлісу кримськотатарського народу де-факто були реалізовані в указі Президента України від 7 квітня 2000 р. № 573/2000, яким було затверджено Положення про Раду представників кримськотатарського народу. Також слід вказати на розпорядження Президента України від 24 грудня 2002 р. № 412/2002-рп про проведення Днів кримськотатарської культури та на указ Президента України від 26 серпня 2010 р. № 873/2010, яким був затверджений новий склад Ради представників кримськотатарського народу. На жаль, у цьому указі влада В. Януковича відійшла від співпраці з Меджлісом через Раду представників кримськотатарського народу, що не сприяло захисту прав корінних народів України.

Окремі питання відновлення прав депортованих за національною ознакою регулюються актами Кабінету Міністрів України, зокрема: Порядком забезпечення депортованих осіб та членів їх сімей, які повернулися в Україну, житлом, збудованим або придбаним за рахунок бюджетних коштів, врегульованим постановою Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2003 р. № 1952; Порядком постачання питної води в місця компактного проживання депортованих кримських татар та осіб інших національностей в АР Крим, а також Порядком виплати компенсації витрат на переїзд і перевезення багажу депортованим кримським татарам та особам інших національностей і членам їх сімей, які повернулися в Україну на постійне проживання, визначеним постановою Кабінету Міністрів України від 13 травня 2004 р. № 626.

У Законі України «Про відновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою», прийнятому парламентом 24 червня 2004 р. під № 1872­IV та ветованим Президентом України депортація визначається, як «насильницьке переселення народів, національних меншин і осіб з місць постійного проживання на підставі рішень, прийнятих органами державної влади колишнього СРСР». Таким чином можна побачити, що як мінімум у 1991-2010 роках влада України не визнаючи кримських татар де-юре корінним народом, намагалася сприяти їх політичній, економічній та соціальній адаптації та забезпечити їх права на мир, власність та розвиток на територіях історичного проживання.