Тема 6. Правовые аспекты института муниципальной собственности

Муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии "малых пространств", в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия.

В этом плане развитие муниципальной собственности, ее утверждение в качестве равноправной, наряду с другими формами собственности, самым непосредственным образом связано с осуществлением в Российской Федерации реформы местного самоуправления и переходом к рыночным отношениям. В ней заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан по месту их жительства. При этом сам процесс формирования и развития муниципальной собственности необходимо рассматривать в общем русле экономических преобразований в России.

Преобразование отношений собственности: изменение соотношения частных и публичных начал

Динамика сложного, противоречивого развития отношений собственности в современной России может быть раскрыта прежде всего на основе проникновения в природу данных отношений. На правовом же уровне сущностные характеристики отношений собственности принято раскрывать в рамках типологических подходов к исследованию форм права собственности, что, кстати, является, по мнению проф. С.А. Авакьяна, одной из важных характеристик конституционной экономики[59].

Правовое регулирование отношений собственности носит, как известно, комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики[60]. Следует, правда, признать известную лаконичность в регулировании Конституцией РФ 1993 г. отношений собственности.

Это обстоятельство не является случайным. В его основе лежит реакция на господствовавшие ранее политико-идеологические приоритеты в конституционно-правовом регулировании отношений собственности. В частности, анализ отношений собственности в тесном единстве с политическими формами властвования (а это наша давняя традиция), акцентирование внимания на природе этих отношений как своего рода власти объективно таят в себе опасность политической идеологизации проблем собственности. Здесь возможны две крайности. Первая связана с абсолютизацией публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано прежде всего с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал.

Вместе с тем возрождение частных форм реализации отношений собственности не должно вести к отказу от общественных начал в их развитии, что проявлялось как тенденция начального этапа экономических преобразований, основанная на романтических представлениях реформаторов первой волны о реализации на российской почве идеи "чистого", "классического" рынка. Речь идет о поиске разумной меры приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, мере "распыления" экономической власти на основе активно развивающихся форм частного капитала. При этом следует учитывать, что в России данные процессы и, соответственно, решение кардинального вопроса о соотношении в экономике частных и публичных начал протекают в принципиально иной исторической ситуации, чем это было характерно для европейских государств. В первую очередь это касается, как отмечалось, проблемы соотношения экономической и политической власти, обретения юридической и фактической самостоятельности экономической власти. В западных странах эти процессы, связанные с формированием социально-политически отчужденной экономической власти, получили развитие несколько столетий назад. Отдельные же приватизационные мероприятия, которые происходили в последующие периоды, способствовали лишь уточнению, корректировке пределов функционирования экономической власти. Главное же значение для современных постиндустриальных обществ имеют интеграция (включая интернационализацию) и социализация экономической власти. А это означает не только освобождение рынка, экономической власти от политических оков, но постепенное преодоление ее социального отчуждения, в том числе путем расширения финансово-экономической базы низовых публично-территориальных субъектов (в лице коммун, муниципий, городских и сельских сообществ и т.п.), посредством чего обеспечивается "возврат" экономической власти к обществу (но не слияние с политической властью!) для решения социальных задач в соответствии с требованиями социального государства и социально ориентированной экономики, а соответственно, и укрепление общественных (публичных) начал в отношениях собственности.

Наиболее полно соответствующие подходы к отношениям собственности в настоящее время проявляются в Европе. На формально-юридическом уровне это получило закрепление, в том числе в Протоколе N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и развивается в практике Европейского суда по правам человека[61].

Управление муниципальной собственностью как многоуровневая система муниципальной демократии

Анализ содержания муниципальной собственности предполагает выявление и исследование различных уровней управления муниципальным имуществом, что имеет прямое отношение к проблеме развития институтов муниципальной демократии в их экономическом проявлении. Впрочем, управление муниципальной собственностью не только экономическое выражение муниципальной демократии; это одновременно и разновидность функциональных характеристик муниципальной бюрократии как отражение реально существующего уровня бюрократизации управления местным хозяйством.

Здесь необходимо сделать оговорку о том, что присутствие в системе местного самоуправления бюрократических начал в соотношении с началами демократизма объективно необходимо и обусловливается характером вопросов, качественное и эффективное решение которых предполагает наличие специальных знаний, навыков, опыта в области управленческой деятельности, требует компетентного и квалифицированного, т.е. бюрократического в строгом смысле этого слова, подхода. Очевидно, что управление муниципальным имуществом, в особенности оперативное управление, без надлежащей профессиональной подготовки может создать реальную финансово-экономическую угрозу не только для отдельных муниципальных предприятий, но и муниципального образования в целом, что, к сожалению, имело подтверждение и в нашей практике.

Вместе с тем профессионально-бюрократические начала в муниципальной сфере не должны выходить за пределы закономерной необходимости, приводить к бюрократизации местного самоуправления, учитывая, что сама по себе бюрократия как социальное явление не тождественна бюрократизации той или иной сферы государственного или муниципального управления. Необходимо четко разграничивать категорию бюрократии как особого слоя, ассоциируемого с государственными и муниципальными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государственной и муниципальной власти как системы здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюрократизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, изменениям, превратившегося в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные эгоистические групповые интересы, игнорируя общественные.

В этом плане приходится с сожалением констатировать, что в современной отечественной муниципальной практике уровень бюрократизации, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, является критическим. Не случайно в научной литературе отмечается, что "административно-правовая составляющая является сегодня основным содержанием деятельности органов местного самоуправления"[62]. И дело здесь не только в заметном увеличении в связи с реформой местного самоуправления числа муниципальных образований (более чем в два раза в целом по стране и до 10 раз по отдельным субъектам РФ) и муниципальных служащих (примерно на 150 тыс. человек), но и в характере нового законодательного регулирования муниципальных отношений, предполагающего - по своему буквальному смыслу - принятие наиболее важных решений по вопросам местного значения органами местного самоуправления без участия населения (принятие устава муниципального образования, приватизация муниципального имущества и т.д.). Бюрократизация местного самоуправления, очевидно, связана и с низким уровнем муниципально-правовой активности населения, с невозможностью или нежеланием подавляющего большинства членов местных сообществ включаться в процессы местного самоуправления.

Важным гарантом и своего рода противовесом бюрократизации управления муниципальной собственностью должна стать вытекающая из самой природы данной формы публичной собственности многоуровневая система ее реализации, основанная на сочетании самоуправленческих (демократических) начал (в чистом виде они присутствуют прежде всего на первом уровне) и управленческого профессионализма, который усиливается с переходом на новые, более приближенные к муниципальным предприятиям и учреждениям, уровни реализации муниципальной собственности.

Публично-правовые механизмы реализации муниципальной собственности

На втором уровне развития отношений муниципальной собственности категория достояния получает конкретизацию в публично-правовых механизмах экономического властвования местного населения посредством системы выборных органов самоуправления. Это означает, что, во-первых, представительный орган местного самоуправления выступает уже не только в качестве исходной формы (наряду с институтами непосредственной демократии) его экономического властвования, но и как проводник воли, конкретных решений государства на местном уровне. Это проявляется, прежде всего, в правотворческой деятельности представительного органа, в принимаемых им муниципальных правовых актах регулирования отношений муниципальной собственности, условий приобретения, создания, преобразования ее объектов и управления ими. Во-вторых, публично-правовой механизм экономического властвования местного сообщества включает институты главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В то же время полнота экономической власти населения муниципального образования обеспечивается посредством специализированного муниципального финансово-экономического контроля (за использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности), институциональным выражением которого в условиях действующего правового регулирования является контрольный орган муниципального образования: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. предполагает его наличие в структуре органов местного самоуправления, хотя прямо и не обязывает к его созданию.

При всем различии прав представительного органа и администрации методологической основой признания их непосредственными носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, п. 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов.

В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не вполне удовлетворительно решал эту проблему.

Новое законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.

В соотношении категорий "представительная власть" и "управление" (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это, прежде всего, нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, но и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера - прежде всего, нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе "развести" их полномочия.

Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т.д.

Органы по управлению объектами муниципальной собственности, муниципальные предприятия (учреждения)

Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.

К нему следует отнести, прежде всего, деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т.п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований.

Низовой уровень в экономическом развитии муниципальной демократии и развитии отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений, предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века Л.А. Велихов, существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями[63]. В этом плане следует признать, что низовое положение муниципальных предприятий и учреждений в субординационной системе управления муниципальной собственностью и фактически подчиненный характер их отношений с публично-властными субъектами не только местного самоуправления, но и региональной государственной власти нередко дают обратную картину, при которой соответствующие властные структуры оказываются более приближенными к населению, выступают непосредственными публичными услугодателями и на них перекладывается основной груз ответственности за эффективное и качественное обеспечение интересов населения в закрепленной за ними сфере.

Между тем муниципальные предприятия и учреждения в соответствии с действующим правовым регулированием обладают достаточно широкой самостоятельностью и возможностью принимать на себя ответственность непосредственных услугодателей. В п. 3 ст. 215 ГК РФ говорится: "Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение"; при этом соответствующие правомочия муниципальное унитарное предприятие осуществляет в режиме принадлежности имущества этому предприятию на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). К такому же уровню реализации права муниципальной собственности относится институт оперативного управления муниципальных учреждений (ст. 296 ГК РФ). При этом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. (ч. 4 ст. 51) впервые предусмотрел наряду с правом органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения и их право участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Прежнее законодательное регулирование устанавливало лишь потенциальную возможность осуществления муниципалитетами хозяйственной деятельности посредством участия в частноправовых образованиях: как в общих положениях ГК РФ (ст. 66), так и в специальных законодательных актах, регламентирующих правовое положение и порядок деятельности отдельных видов хозяйственных субъектов (ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах") предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных товариществ и обществ, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в приведенных законоположениях достаточно ясно и недвусмысленно формулируется общий принцип ограничения гражданской правосубъектности органов местного самоуправления и лишь как исключение - при наличии прямого законодательного дозволения - допускается ее расширение. При этом представляется очевидным, что, поскольку речь идет об объеме именно гражданской правосубъектности, в качестве указанного дозволения органам местного самоуправления участвовать в частной хозяйственной деятельности не может рассматриваться введение нормами бюджетного законодательства их права инвестирования в хозяйственные организации с последующим приобретением доли в учредительном капитале. Бюджетное законодательство имеет собственный предмет правового регулирования и не может выходить за его пределы; иное являлось бы нарушением конституционно значимого принципа надлежащего структурирования законодательства. Нормы бюджетного права, характеризуя отношения по формированию публичных фондов денежных средств, определяя доходные и расходные источники соответствующих бюджетов, образуют своеобразный процедурно-процессуальный механизм финансового обеспечения реализации публично-властных функций, при том, что хозяйственные правомочия субъектов публичной власти (их первичный правовой статус в системе хозяйственной деятельности) предопределяется нормами Конституции РФ и конкретизирующими их положениями специального (отраслевого) законодательства.

Следовательно, если установленная отраслевым законодательством гражданская правосубъектность названных публичных субъектов не включает права осуществления ими того или иного вида гражданско-правовой активности (в том числе, соответственно, и возможность получения ими дохода от нее), с юридической точки зрения отсутствуют основания для применения бюджетных правил и норм, даже если они и не исключают либо прямо предусматривают формирование или расходование бюджетных средств за счет такой деятельности, хотя в таком случае будут иметь место очевидная рассогласованность и неопределенность правового регулирования, недопустимые с точки зрения определенности правовых норм, предполагающих равные, одинаковые требования ко всем субъектам соответствующих отношений (ст. 19 Конституции РФ). Однако, подчеркнем, в настоящее время федеральный законодатель прямо допускает участие органов местного самоуправления в хозяйственных организациях в публичных целях, что, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому статусу местного самоуправления как экономически самостоятельного местного сообщества. Тем самым местному самоуправлению обеспечивается возможность использования рыночных организационно-правовых форм хозяйствования, создаются условия для наиболее полного решения муниципальной властью возложенных на нее задач.

Вместе с тем применительно к хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О Конституционным Судом была выражена сохраняющая силу правовая позиция, согласно смыслу которой границы полномочий органов местного самоуправления по участию в хозяйственных отношениях в качестве их равноправного субъекта определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Это, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте. Это участие может иметь только публично-правовое значение, т.е. быть связано с осуществлением властных функций и задач, возложенных на местное самоуправление.

Таким образом, отношения муниципальной собственности как целостная система предопределяют и субординированные структуры, т.е. субъектов их носителей, права муниципальной собственности. Исходными (базовыми) субъектами - носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) в лице представительного органа и администрации. Остальные звенья при всем различии объема их прав относятся к производным образованиям. Синхронизация их функций и полномочий должна осуществляться в строгом соответствии с конституционными положениями о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), с одной стороны, и о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) - с другой. Эти нормы необходимо воспринимать в системном единстве. Если в ст. 130 (ч. 1) закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ст. 132 (ч. 1) отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК РФ; ч. 1 ст. 51 ФЗ 2003 г.).

При этом следует признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Их составляют наиболее важные права собственника, которые осуществляются органами самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования как субъекта права муниципальной собственности, что нашло прямое отражение в ч. 1 ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. Конкретизируя это положение, названный Федеральный закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Проявлением расширительного понимания конституционного положения о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственности является и тот факт, что субъектный состав соответствующей управленческой деятельности не ограничивается собственно органами местного самоуправления, понимаемыми в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.

Управление муниципальной собственностью - это лишь наиболее общая конституционная характеристика одного из предметов ведения органов самоуправления. В последующем, в процессе осуществления соответствующих функций, он (предмет ведения) конкретизируется в отдельных полномочиях, составляющих конкретное нормативное содержание процесса реализации муниципальной собственности с точки зрения хозяйственно-экономической деятельности на местах, управления этими процессами, что является, в свою очередь, залогом успешной реализации социальных функций муниципальной собственности.

Муниципальная собственность как источник удовлетворения потребностей населения, достояние местного сообщества

В качестве источника удовлетворения потребностей населения муниципального образования экономическая основа местного самоуправления и его главный компонент - муниципальная собственность должны раскрываться через категорию достояния населения. Именно понятие "достояние" представляет собой одну из наиболее общих форм выражения отношений собственности в обществе в целом или отдельном коллективе (включая муниципальное образование), при помощи которых удовлетворяются общие потребности общества (коллектива) безотносительно к тому, за счет каких источников формируются необходимые для этого предпосылки и возможности. С помощью понятия достояния населения можно выявить, соответственно, сложный, многоуровневый характер отношений муниципальной собственности, равно как и весьма богатое социальное и экономическое содержание институтов муниципальной демократии в системе местного самоуправления.

К сожалению, в действующем законодательстве не всегда отражаются соответствующие аспекты социальной природы муниципальной собственности, хотя социально ориентированная категория "достояние" в приложении к тем или иным объектам является достаточно распространенной в рамках федерального правового регулирования, которое при этом весьма разнообразно в плане определения как субъектного состава соответствующих видов достояния, как и его социального назначения. Так, выделяются:

- общественное достояние (ч. 4 ст. 1256 ГК РФ от 18 декабря 2006 г.);

- общенациональное достояние (ч. 2 ст. 95 ЗК РФ, в ред. от 28 февраля 2007 г.; преамбула Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях");

- национальное достояние (п. 15 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации")

- достояние Российской Федерации (ст. 190 УК РФ; преамбула Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире");

- достояние народов Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах"; преамбула Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах").

Вместе с тем в отношении муниципальной собственности (как, впрочем, и в отношении собственности иных публично-территориальных образований) категория достояния используется в ином, специфическом плане и, надо признать, не всегда последовательно. Например, в ГК РФ (часть первая) определение данной формы собственности дается с позиций чисто вещного ее эквивалента. "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью", - закрепляется в ст. 215 ГК РФ.

Важно, однако, отметить, что формулу о муниципальной собственности как достоянии населения широко используют субъекты Федерации и муниципальные образования в своих нормативных актах. И это вполне оправданно и логично: ведь на этих, региональном и местном, уровнях нормативного регулирования отношений муниципальной собственности должны получать более полное отражение не только формально-юридические, вещно-товарные характеристики данной формы собственности, но и ее социальная природа. Так, согласно ч. 1 ст. 89 Устава Московской области, муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния. Характеристика муниципальной собственности как достояния жителей города содержится в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" (ч. 1 ст. 28), Уставе города Омска (ч. 1 ст. 17), Уставе города Ржева Тверской области (ч. 1 ст. 49), Уставе города Ростова-на-Дону (ч. 1 ст. 55), а также в других региональных и муниципальных нормативных правовых актах.

В решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ также нашли подтверждение социальные аспекты муниципальной формы собственности как достояния населения.

Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ оспаривал конституционность подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Заявитель полагал, что подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта РФ налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует ст. 8 Конституции РФ[64].

Концептуальной основой для решения данного дела Конституционным Судом РФ явилась следующая правовая позиция.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое, в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований "на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни".

В качестве примера понимания муниципальной собственности как достояния населения в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 20 октября 1999 г. "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в связи с запросом ряда депутатов Государственного Собрания (Ил Тумен) Республики Саха (Якутия), в котором Суд указал: "Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового