П.2. Реформа социальной сферы

На стадии кризисного развития усилия должны быть на­правлены на поддержку и сохранение сложившейся сети объек­тов социально-культурного и бытового назначений, создание предпосылок для оживления в сфере услуг.

Одновременно будет развернута работа по реализации стра­тегической цели реформирования социальной среды на основе разумного сочетания принципов платности и бесплатности. Расширение каналов реализации денежных доходов населения за счет увеличения в них доли платных услуг обеспечит соответ­ствующее сокращение бюджетных средств, выделяемых на эти цели, и создаст дополнительные стимулы для накопления насе­лением денежных сбережений. Это позволит снизить налоговую нагрузку на предприятия в части финансирования расходов на социальную сферу и тем самым увеличить внутрихозяйственное накопление.

Первоочередными мерами по реализации этой цели явля­ются:

— создание финансовых институтов, аккумулирующих де­нежные средства населения;

— разработка и введение новых механизмов финансирова­ния социальной сферы, обеспечивающих постепенный переход от прямого бюджетного финансирования объектов социально-культурного и бытового назначения к выделению средств непос­редственно населению (в частности, для обеспечения их целевой направленности прорабатывается вопрос об использовании со­циальных ваучеров);

— определение и законодательное оформление гарантиро­ванного объема социальных услуг, предоставляемых населению на бесплатной и льготной основах.

В течение ближайших 4 — 5 лет намечается завершить переход от обезличенного гарантированной государственной системы социального страхования к адресной системе, основан­ной на принципах нуждаемости и личного участия в финанси­ровании социальных услуг.

Здоровье населения является залогом реализации потенци­альных возможностей страны, что определяет его приоритет­ность в государственной политике. К сожалению, негативные тенденции в состоянии здоровья населения пока только усили­ваются. Уровень медицинской помощи, развитие отечественной фармацевтической промышленности, вся система охраны здо­ровья населения не отвечает современным требованиям.

Государство намечает комплекс мер в сфере развития здра­воохранения, среди которых к первоочередным относятся ни­жеследующие:

— закрепление нормативными актами ответственности за­конодательной, исполнительной и судебной власти, работодате­лей за здоровье работников наемного труда, населения;

— обеспечение комплекса законодательных социально-эко­номических и лечебно-профилактических мероприятий по ох­ране и укреплению здоровья матерей и детей;

— улучшение санитарно-гигиенической и экологической ситуации;

— обеспечение необходимыми лекарствами и изделиями медицинского назначения всего населения по доступным ценам.

Реформа здравоохранения основывается на следующих клю­чевых принципах:

— разумная децентрализация управления;

— муниципализация основной производственной базы от­расли;

— свобода информации о состоянии здоровья населения;

— создание рынка медицинских услуг;

— введение многоканальности финансирования в системе охраны здоровья населения;

— отказ от жесткой регламентации деятельности медицин­ских учреждений;

— внедрение социальных и экономических стимулов как для производителей, так и потребителей медицинских услуг;

— финансирование лечебных учреждений в соответствии с объемом и качеством предоставляемых услуг;

— расчет со специалистами внутри лечебного учреждения за объем и качество оказываемой ими медицинской помощи насе­лению;

— обеспечение права свободы выбора гражданами меди­цинского учреждения и лечащего врача;

— государственное финансирование приоритетных науч­ных разработок в области медицины на конкурсной основе.

В процессе коренного преобразования системы бюджетного финансирования здравоохранения предстоит осуществить пере­ход к финансированию в расчете на одного жителя в соответст­вии с нормативом гарантированного объема и качества меди­цинской помощи каждому человеку. Будет разработан и внедрен единый механизм территориальных взаиморасчетов за оказание медицинской помощи, оплаты поставок медицинской техники, лекарства, подготовки кадров.

В период перехода к медицинскому страхованию населения потребуется провести работу по разграничению собственности учреждений здравоохранения и приданию им статуса государ­ственного (федерального, муниципального) или негосударствен­ного учреждения.

 

Намечено осуществить перестройку первичной медико-санитарной помощи, прежде всего путем перехода к ее оказанию по принципу семейного врача, врача общей практики.

Для этого предстоит реорганизовать сеть больничных уч­реждений, создать стационары различной интенсивности лече­ния (больницы скорой помощи, для лечения клинических боль­ных, реабилитации, сестринского ухода) и единые территори­ально-медицинские объединения. Для обеспечения гарантий равных условий выбора гражданами медицинского учреждения будут организованы современные диагностические центры, при­званные оказывать консультационные услуги.

Принятие закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» коренным образом меняет условия финансирования и деятельности медицинских учреждений. Сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется значительными различиями в возможностях предприятий и территорий формировать собственные страховые фонды. Со­блюдение принципа общественной солидарности, лежащего в основе любой системы социального страхования, требует опре­деленной централизации и частичного перераспределения этих фондов в пользу страхователей с низким уровнем платежей.

В настоящее время принят пакет документов, позволяющих приступить к развертыванию системы обязательного медицин­ского страхования в стране, и определен страховой взнос на обязательное медицинское страхование в размере 3,6% по отно­шению к начисленной оплате труда по всем основаниям. Указом Президента Российской Федерации предусмотрено поэтапное доведение расходов на охрану здоровья в 1994 — 1996 годы до 10% национального дохода. В этой связи необходимо предусмотреть увеличение страхового тарифа взноса на обязательное медицин­ское страхование до 10 — 12 процентов.

Вместе с тем, требуется определенный переходный этап (1994 — 1995 гг.) для развития инфраструктуры страхования и отработки взаимоотношений всех субъектов, участвующих в государственном социальном медицинском страховании. В этот период государство будет осуществлять защиту интересов насе-

ления в получении им гарантированного объема медицинской помощи, так как на начальных этапах обязательное медицинс­кое страхование не решит всех проблем отрасли.

В настоящее время почти на половине территорий не созданы территориальные фонды обязательного страхования, отсутствует сеть страховых компаний. Пока основные составля­ющие конкурентной системы здравоохранения не отработаны. Поэтому на период 1994 — 1995 гг. намечено придать Закону о медицинском страховании разрешительный характер по усмот­рению регионов с консолидацией в бюджетной системе внебюд­жетных фондов обязательного медицинского страхования.

Современное состояние системы образования Российской Федерации характеризуется довольно устойчивыми негативны­ми процессами. В связи с острым дефицитом финансовых ресурсов происходит старение ее материально-технической базы, сокращение численности обучающихся. «Сужение» сферы обра­зования вызвано в первую очередь острым дефицитом финансо­вых ресурсов.

Одним из тревожных моментов является также падение престижа педагогической профессии. Это во многом связано с тем, что несмотря на введение Единой тарифной системы, педагоги и профессорско-преподавательский персонал вузов по-прежнему остаются одной из самых низкооплачиваемых категорий работников.

Сложным остается вопрос книгоиздательства, в первую очередь обеспечения системы образования необходимым коли­чеством новых учебников и методических пособий.

Негативное влияние оказывает отсутствие законодательной базы, регулирующей смену форм собственности в отрасли.

В сложившейся ситуации необходимо сосредоточить уси­лия на осуществление следующих мер:

— не допустить спада уровня государственного финансиро­вания, достигнутого в последние годы, с учетом инфляции. В кратчайшие сроки следует решить вопрос о выделении средств на повышение заработной платы и выплату отпускных работни­кам образовательных учреждений. Предоставить образователь-

ным учреждениям права получения льготного (беспроцентного) кредита в банке в случае задержки финансирования с обязатель­ным погашением его Минфином в установленные сроки. В дальнейшем обеспечить гарантированное выделение средств на развитие образования в размере не менее 10% от национального дохода, как это предусмотрено Законом Российской Федерации «Об образовании»:

— освободить образовательные учреждения от уплаты всех видов налогов и пошлин.Установить налоговые льготы инвесто­рам и спонсорам образования, а также налоговые и иные льготы производителям продукции, используемой для нужд образования;

— обеспечить равенство возможностей для развития обра­зовательным учреждениям федеральной и территориальной под­чиненности.

По мере создания материальных и правовых предпосылок будет активно развиваться система социальных ваучеров. Ис­пользование ваучеров позволит сохранить за государством при­оритет в финансировании системы образования, повысить эф­фективность использования ресурсов в этой области, в первую очередь за счет их персонификации, сформировать новое эконо­мическое мышление у населения. Ваучеры должны найти приме­нение в дошкольном и общем образовании, дополнительном образовании детей, профессиональном образовании.

В условиях переживаемого страной кризиса все больше обостряются проблемы в сфере культуры. При этом продолжа­ется процесс интенсивной утраты культурного наследия, разру­шения историко-культурных и природных памятников, тради­ционных форм культуры, сокращается сеть учреждений культу­ры. Объем услуг, ранее оказываемых учреждениями культуры бесплатно, сокращается. Усиливается оторванность широких слоев населения от накопленного культурного потенциала.

Правительством рассмотрена и в основном одобрена Госу­дарственная Федеральная Программа сохранения и развития культуры и искусства.

В качестве приоритетных направлений, обеспечиваемых бюджетным финансированием, рассматривается:

— сохранение, реставрация и использование памятников истории и культуры, уникальных историко-культурных и при­родных территорий, музейных и библиотечных фондов;

— организация системы безопасности ценностей культуры, включающей комплекс нормативно-правовых, организацион­ных и технических мер;

— функционирование федеральных организаций культуры, государственная поддержка отечественного кинопроизводства;

— возрождение и развитие народных художественных про­мыслов и ремесел;

— поддержка молодых дарований и культурных инноваций;

— выпуск учебной литературы, книг для детей, справочных и энциклопедических изданий, книг для библиотек;

— развитие производства наукоемкого и технически слож­ного оборудования для организаций культуры, издательского дела и полиграфической промышленности.

Правительство приняло постановление «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федера­ции». В нем предусмотрены освобождение организаций и пред­приятий культуры, отнесенных к особо ценным объектам, от уплат импортной таможенной пошлины при покупке материа­лов и оборудования; льготы по валютной выручке; финансиро­вание этих объектов отдельной строкой в бюджете Российской Федерации; дополнительное финансирование оплаты труда ра­ботников.

Вместе с тем система всеобъемлющего прямого бюджетного финансирования сферы культуры оказалась несостоятельна в условиях перехода к рынку. В связи с этим основным направле­нием реформирования является принятие мер по расширению источников финансирования сферы культуры, использованию новых форм и способов распределения ресурсов.

В действующем налоговом законодательстве организации культуры получили ряд льгот. Предполагается и в дальнейшем развивать систему косвенного финансирования культуры через расширение для организаций культуры системы льгот по нало­гам и другим платежам, в том числе по оплате коммунальных

5 К-17

услуг, распространение на организации культуры мер по разви­тию и поддержке малого предпринимательства.

Дополнительные источники финансирования организаций культуры связаны с развитием благотворительности и спонсорства.

С этой целью необходимо:

— увеличить суммы необлагаемого налогом дохода банков и страховых организаций, прибыли предприятий, направляемых на благотворительные цели;

— включить часть прибыли, направляемой на цели нового строительства и реконструкции объектов культуры, в зачет налога на прибыль для всех субъектов хозяйственной деятель­ности.

Для обеспечения адресованности налоговых поступлений и повышения заинтересованности организаций культуры в рас­ширении деятельности целесообразно направлять в федераль­ный и региональные фонды развития культуры из соответству­ющих бюджетов налоги, сборы и другие платежи; связанные с деятельностью в сфере культуры или использованием ее субъектов.

Особое внимание должно быть уделено возможности разви­тия коммерческой деятельности организаций культуры, совер­шенствованию правил их лицензирования.

Пополнить бюджет организаций культуры могут доходы от сопутствующих видов деятельности (продажа информационных ресурсов, реклама, сувениры и т.п.), развития взаимодействия со смежными сферами деятельности — образование, церковь (в области совместного использования зданий и помещений) и прибыльных производств — средства массовой информации, туризма и т.п.

Важнейшим направлением деятельности государства в об­ласти развития культуры явится создание целостной системы государственного протекционизма для защиты внутреннего рынка и отечественных производителей (поддержка деятелей культуры, охрана культурных ценностей и культурного наследия, развитие ресурсного потенциала, обеспечивающего создание и распрос­транение ценностей культуры), предусматривающего в том чис­ле повышение таможенного тарифа при ввозе в Российскую

Федерацию печатной, кино-, видеопродукции, не представляю­щей художественной ценности.

Острота жилищной проблемы и актуальность ее решения вызваны наличием следующих факторов:

— уровень обеспеченности жильем населения России (16,5 кв. м. общей площади на человека) не только в пять раз ниже, чек в США, но и значительно ниже, чем в европейских странах -бывших членах СЭВ (Польша — 17,1; Болгария — 19,6; Чехос­ловакия — 21,5). В то же время на одного жителя США прихо­дится в среднем более двух комнат, у нас — менее одной. Две трети семей США проживают в собственных домах, в России — 26%;

— 9 млн. семей (17%) проживают в условиях, когда на одного человека приходится менее 7 кв.м (в то время как даже действующим законодательством установлены нормы не ниже 12 кв.м жилой площади);

— 3,5 млн. семей (7%) проживают в коммунальных квартирах;

— 5 млн. семей (6%) проживают в общежитиях и других помещениях, вагончиках, балках, бараках, времянках и др.;

— износ жилого фонда превышает 40%, а концу столетия он может достичь 60%, т.е. приблизительно к черте ветхости;

— 20 — 25% всего жилищного фонда исчерпали норматив­ные сроки эксплуатации. При этом идет резкое сокращение объемов жилищного строительства, почти вдвое в 1992 г. против 1987 г. — с учетом сотен тысяч не имеющих жилья офицеров, выводимых из стран дальнего и ближнего зарубежья; беженцев и вынужденных переселенцев из государств СНГ; семей, требу­ющих переселения из районов экологического бедствия, а также граждан, выезжающих после многолетней работы из районов Крайнего Севера, не только не снизило остроту жилищной проблемы, но и превратило ее в один из главных источников социальной напряженности в обществе.

Приоритетность развития жилищного комплекса обуслов­лена целым рядом обстоятельств. Главным из них является то, что результативность решения жилищной проблемы во многом предопределяет конечный успех реформирования в других сек-

торах экономики, так как именно здесь проявляются экономи­ческие интересы практически всех социальных слоев населения. Кроме того, жилищное строительство может выступить своеоб­разным «локомотивом» подъема экономики, поскольку активи­зация инвестиционной деятельности в жилищном комплексе естественным образом повлечет за собой экономический рост во многих других, прямо или косвенно связанных с ним сферах деятельности. Прежде всего это строительная индустрия, а также энергетика, металлургия, лесная и деревообрабатывающая про­мышленность, производство многих видов продукции химичес­кой промышленности. Все это будет способствовать также и созданию новых рабочих мест для лиц, высвобождаемых из армии и других сфер деятельности.

Необходимо воплотить в жизнь нижеследующие основные принципы новой жилищной политики России:

— создание жилищной системы, при которой большинство проживающих будет способно оплачивать полную стоимость своего жилища по рыночным ценам, в то время как помощь государства будет направлена только низкодоходным группам населения. Для определения уровня жилищных условий, предос­тавления жилья, выделения компенсаций (субсидий) по оплате жилья вводится понятие социальной нормы площади жилья, устанавливаемой органами местного самоуправления в соответ­ствии с Законом Российской Федерации «Об основах федераль­ной жилищной политики»;

— обеспечение приемлемого соотношения стоимости жилья и доходов населения. Средняя стоимость строительства и приоб­ретения жилья будет ориентирована на 10 — 12-летний годовой средний доход семей, что позволит им оплатить собственное жилье в рассрочку;

— совершенствование системы финансирования строитель­ства и эксплуатации жилья, внесение изменений и дополнений в систему налогового законодательства, нацеленного на стиму­лирование развития всех видов экономически эффективного жилищного строительства, создание условий по привлечению внебюджетных источников финансирования в жилищную сфе-

ру; формирование механизма ипотечного (залогового) кредито­вания, использование для жилищного строительства средств от приватизации и предпринимательской деятельности;

— развитие всех разновидностей купли-продажи жилья, а также разновидностей аренды жилья как основы создания обще­федерального рынка недвижимости в жилищной сфере, обеспе­чивающего свободную миграцию населения к местам привлече­ния капитала и приложения труда;

— законодательное установление полноценной частной со­бственности на недвижимость в жилищной сфере, в том числе на землю для частного жилищного строительства;

— развитие конкуренции в сфере жилищного строительства и эксплуатации жилищного фонда, стимулирование участия в этом негосударственных предприятий и организаций;

— предоставление всем гражданам возможности беспрепят­ственной реализации права на приватизацию занимаемых ими жилых помещений государственного и муниципального жилищ­ного фонда при упрощенных правилах оформления передачи жилья в собственность.

Органами федерального управления Российской Федера­ции создан ряд необходимых предпосылок для реализации новой жилищной политики. Они таковы:

— предложен механизм решения вопросов частной со­бственности на земельные участки для жилищного строительст­ва, бесплатной приватизации квартир в домах государственного и муниципального жилищного фонда;

— определены формы реализации права на жилище: найм, аренда, строительство и приобретение за счет собственных средств;

— установлены дополнительные налоговые льготы для граж­дан и предприятий, направляющих средства на жилищное стро­ительство, по налогу на добавленную стоимость, налогу на прибыль и подоходному налогу, определены меры государствен­ной поддержки для завершения строительства индивидуальных жилых домов и домов ЖСК, стоимость сооружения которых резко возросла в связи с либерализацией цен.

Для того, чтобы обеспечить переход к рыночной жилищной системе, при которой семьи вольны выбирать для себя место проживания, новая жилищная политика должна быть увязана с состоянием существующего жилищного фонда и с новой ситу­ацией в инвестиционном комплексе. В ходе реформ основное внимание необходимо уделять следующим первоочередным во­просам.

Во-первых, надлежит немедленно приступить к перестрой­ке системы финансирования действующего жилищного фонда. Государство не ставит в ближайшее время задачи полной либе­рализации квартирной платы и коммунальных платежей. Тем не менее, для того чтобы обеспечить финансовое равновесие для производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг, необходимо существенно изменить механизм дотаций на эк­сплуатацию жилищного фонда. Реформа в области квартирной платы и установление различных цен для собственников и арендаторов жилья будут стимулировать приватизацию. Допол­нительные финансовые ресурсы, полученные от изменения та­рифов в ЖКХ, можно было бы использовать для улучшения функционирования жилищно-коммунального хозяйства.

Во-вторых, следует провести четкое различие между финан­сированием нового и субсидированием уже построенного жилья. Субсидии семьям с более низким доходом должны использо­ваться для того, чтобы обеспечить минимальный уровень соци­альных гарантий государства. Эти средства должны поступать из федерального бюджета, в то время как повышение социальных гарантий в регионах должны финансироваться за счет местных источников. В сфере нового жилищного строительства наиболее важным элементом, необходимым для успеха жилищной рефор­мы и мобилизации сбережений, является создание банковской системы финансирования жилья. Первым шагом должна явить­ся разработка обоснованных с финансовой точки зрения залого­вых инструментов для финансирования строительства нового жилья.

В-третьих, важнейшим вопросом является развитие конку­ренции в жилищном строительстве. Следует отказаться от концеп-

ции «один клиент, один проектировщик, один строитель» в пользу основанной на спросе конкуренции. С монополией в сфере жилищного строительства должно быть покончено незамедли­тельно. Первоочередное значение здесь имеет стимулирование развития широкой сети небольших строительных организаций.

В-четвертых, реформа жилищной системы и конкуренции между строительными предприятиями должны принципиально изменить тип строящихся домов. Крупнопанельные сборные дома постепенно будут заменяться более эффективными и удоб­ными многоквартирными домами или домами для отдельных семей. Это в свою очередь повлечет за собой изменения в системе городского землепользования.

В целях обеспечения действенности реализации новой жи­лищной политики должны быть внесены изменения в действу­ющую нормативно-методическую базу. В рамках первоочеред­ного пакета документов по жилищной реформе предстоит раз­работать:

— порядок долгосрочного кредитования жилищного строи­тельства и приобретения жилья;

— мероприятия по развитию ипотечной системы кредито­вания жилищного строительства;

— меры по развитию внебюджетной системы инвестирова­
ния жилищной сферы;»

— нормативные акты:

а) о государственных жилищных субсидиях (пособиях) и изменении системы оплаты жилых помещений;

б) о порядке формирования и использования фонда разви­тия жилищного строительства;

в) о создании органов управления системой ипотечного кредитования жилищной сферы в общегосударственном и реги­ональном масштабах;

г) положение о введении индексируемых ипотечных систем кредитования строительства или приобретения жилья;

д) о примерном порядке и условиях выплаты дотаций очередникам, желающим строить либо приобретать собственное

жилье.

Нужны соответствующие изменения и дополнения в дей­ствующее законодательство о собственности, приватизации жилья, гражданском кодексе Российской Федерации, банках и банковской деятельности и налоговой системе.

Решение жилищной проблемы нельзя считать задачей толь­ко федеральных органов власти. В значительно большей степени это должно стать приоритетом для региональных администра­ций. Здесь открывается простор для поиска решений, основыва­ющихся на местных условиях.

При этом государство будет оказывать поддержку предло­жениям по реформированию и улучшению сложившейся ситу­ации, основанным на большей самостоятельности территори­альных органов власти.