Региональная система как объект управления

Регион – целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. Ее характеризуют: высокая размерность, большое количество взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями, многоконтурность управления, иерархичность структуры, значительное запаздывание координирующих воздействий при высокой динамичности элементов, неполная определенность состояний элементов.

В функционировании региона определяющую роль играет население, трудовые коллективы. Эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора. Зависимости между элементами этой сложной системы не могут быть описаны линейными функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами.

Изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т.е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона. Помимо ядра-комплекса в границы региона входит периферия – тяготеющие территории. В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В экономической и географической литературе регионами называют самые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие несколько экономических районов, экономические районы, области, края, республики и их группы. В данной работе термин регион будет использоваться для обозначения субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 65 Конституции, Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и внутреннюю нормативную базу.

В настоящее время функционирование государственной системы управления РФ осуществляется по принципу федерализма. Среди основных принципов федерализма обычно выделяют следующие:

¾ единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода из состава государства;

¾ разграничение функций Федерального Центра и территориально обособленных единиц — субъектов Федерации;

¾ всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Российская Федерации построена по смешанному типу, что предполагает деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности являются противоречивыми:

— административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края);

— национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью формирования российского федерализма можно считать совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других. Такая структура федерации называется «матрешечной».

Отношения центра и регионов должны быть равными относительно выполнения всеми субъектами взаимоотношений единых правил поведения. Асимметрия в отношениях может сохраняться в связи с различным уровнем социально-экономического развития регионов.

Эффективные федеративные отношения могут быть построены при условии выработки четких, взаимовыгодных и всеми выполняемых правил поведения. Центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени.

Существующая система дотирования регионов далека от оптимальной. Незначительное количество регионов является донорами, в то время как подавляющая часть получает дотации. Такая система имеет ряд отрицательных сторон, так как формирует иждивенческие настроения, а следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, регионы становятся все более зависимыми от центра. Наряду с этим, регионы-доноры не имеют стимулов для увеличения своей доходной базы, для привлечения дополнительных инвестиций.

Для построения эффективных федеральных отношений необходимо определение и закрепление четких функций государственного управления за центрами ответственности.

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантиями их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Данный подход получил название принципа субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое воздействие может считаться законным и целесообразным. Таким образом, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Конечно, использование принципа субсидиарности подразумевает обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить перечень полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.

Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Стратегию государственного развития определяет региональная политика, призванная управлять экономической, социальной и политической жизнью региона, координировать взаимоотношения центра и регионов, способствовать эффективному развитию региональных отношений.